Kommunsammanslagningarna har inte varit effektiva – problemen försvinner inte bara för att gränserna suddas ut

Ekonomiskt stöd kan sporra kommuner att gå samman.
Ekonomiskt stöd kan sporra kommuner att gå samman.
4.10.2021

Kommunsammanslagningar tar två eller tre fullmäktigeperioder att genomföra, säger sakkunnig.

En färsk utredning och en ny avhandling kommer fram till att fördelarna med kommunsammanslagningar har varit mindre än man trott.

FD Arto Koski summerar sin utredning genom att konstatera att fördelarna med kommunsammanslagningar inte överstigit förväntningarna.

– Å andra sidan vet man att det är mycket svårt att mäta sammanslagningarnas för- och nackdelar. Fördelarna påverkas bland annat av olika uppfattningar om sammanslagningens mål, förändringens omfattning och förverkligande, tidsspannet för utredningen och hur man identifierar effekterna.

Koski gick för utredningen genom utredningar, dokument och forskning som hänför sig till kommunsammanslagningar under åren 2014–2021.

Niko Vartiainen, som för ett par veckor sedan disputerade i ämnet kommunsammanslagningar, kommer med ett starkare påstående. Enligt Vartiainen har lagstiftarens mål inte uppnåtts i kommunsammanslagningarna. I avhandlingen granskar han hur mål som ställdes inom ramen för Paras-reformen 2007–2013 förverkligats.

Sanningen viktigast

– Man har länge antagit att med kommunsammanslagningar kommer vissa för- och nackdelar per automatik. Nuförtiden vet man att för att lyckas behövs ett bra och dynamiskt förverkligande.

Enligt Vartiainen har kommunindelningsutredningarna, som görs innan sammanslagningar, genomförts rätt så noggrant de senaste åren. Å andra sidan måste man i dessa utredningar blicka framåt, vilket för med sig prognostiseringssvårigheter.

Enligt Koski är dagens sammanslagningsavtal tillräckligt löst byggda.

– Rum för förbättring finns när avtalets treårsperiod löper ut. Verkställandet måste fortsätta även efter det. En kommunsammanslagning är inte treårig, snarare tar den två eller tre fullmäktigeperioder att genomföra, till och med längre än så, säger Koski.

Han påpekar att kommunernas verksamhetsmiljö ofta förändras snabbt. Omvärlden kan förändras märkbart från tiden när avtal görs upp till när det implementeras. Under senare år har man lämnat mera spelrum i avtalen, en lärdom man drog från tiden för Paras-reformen. Det var en hård läxa, då sammanslagningsavtal skrevs under tillväxttider och verkställdes under en recession.

Attraktionskraften har inte tilltagit

Utvärderingen i Vartiainens avhandling gäller kommunsammanslagningarnas näringslivs-, utgifts- och produktionsmålsättningar. Resultatet är att sammanslagningar, med sina sammanslagningsstöd, inte fungerar då staten försöker stävja kommunsektorns växande utgifter eller förbättra dess produktivitet.

Vartiainen har, för att undersöka effekterna på kommunernas livskraft, använt sig av mätare som invånarantal, arbetsplatser inom den privata sektorn och förändringen i antalet företag. När effekterna på kommunernas utgifter och produktion mäts är fokus på elev- och undervisningskostnader.

I avhandlingen kommer han fram till att de uppställda målen inte uppnåtts, vad gäller dessa indikatorer.

– Kommunsammanslagningar erbjuder inte nödvändigtvis stora inbesparingspotential inom undervisningsverksamheten, för skolnätet har krympts också i kommuner som inte gått samman.

I ett pressmeddelande från Östra Finlands universitet konstaterar Vartiainen att kommunen inte blir ett mera attraktivt investeringsobjekt för invånare och näringsliv, bara för att kommungränser suddas ut och invånarantalet växer.

Tilliten är central

Koski lyfter i sin utredning komplexitetssynvinkeln som central i kommunsammanslagningar. Eftersom kommunsammanslagningar alltid är unika och komplicerade helheter så ska de närmas och behandlas på ett sätt som beaktar komplexiteten.

Själv granskade han nio sektorer, av vilka demokrati och delaktighet beskrivs som de viktigaste. Utmaningen för dessa är att makten koncentreras och fjärmas och att små kommuner åsidosätts.

– Efter kommunsammanslagningarna är de mindre kommunerna i minoritet i den nya kommunens fullmäktige. Även om ledamöterna kunde se till de olika kommundelarnas fördel så beror många problem uttryckligen på maktförhållandena. De stora har mer makt än de mindre och de mindre upplever det som orättvist. Eller åtminstone upplever en del av invånarna i små kommuner det på så sätt, säger Koski.

Avgörande är hur man kan få till stånd, och bevara, en tillit inom kommunen. Hur ska en ny kommun byggas, så att alla parter kan lita på varandra?

– Den frågan har man levt med länge, men den måste skötas bättre i fortsättningen än vad som nu är fallet.

Ett problem är också kommuninvånarnas fördomar. Om en del av människorna redan från början är kritiska till sammanslagningen, så håller de ofta fast vid sin åsikt en längre tid. Enligt Koski måste man jobba för att mildra åsikterna, så att de inte påverkar klimatet i den nya kommunen.

Det är väldigt viktigt att invånarna tas med i byggandet av den nya kommunen. Till exempel medborgarråd kan stärka tilliten mellan olika parter.

– Den känslomässiga aspekten av kommunsammanslagningar måste man alltid känna igen och erkänna. Då behövs, vid sidan av mekaniska lösningar, involverande metoder, så att olika åsikter beaktas i jakten på lösningar.

En lång lista på utmaningar

Utöver demokrati och delaktighet listar Koski kommunernas ekonomi som en utmaning. Den största vinnaren i kommunsammanslagningar är alltid staten, brukar man säga. Eftersom kommunsammanslagningar innebär betydande utgifter för de nya kommunerna är det motiverat att staten kompenserar dessa och därutöver ger ekonomiskt stöd som uppmuntrar till sammanslagningar.

Dessutom kan det finnas gamla konflikter i organisationen och dess ledning som man måste kunde lämna bakom sig. Inom beslutsfattandet måste en förtroendeingivande atmosfär skapas, men det kan vara utmanande på grund av stora skillnader mellan olika kommuners verksamhetskulturer. En motståndsfront försvaras alltid i någon mån den nya kommunens första steg.

– När kommunsammanslagningar blir av händer det att man glömmer utveckla kommunens livskraft och näringsliv. Fördelarna förblir därför små, som Niko Varrtiainen konstaterar i sin avhandling, säger Koski.

En gemensam identitet föds med tiden

Gemensamt för lyckade kommunsammanslagningar är enligt Koski ett aktivt och långsiktigt förverkligande, en gemensam syn på framtida möjligheter och utmaningar och en utvärdering av sammanslagningen i realtid.

– Det är viktigt att känna igen problemområden snabbt, lära sig av dem och vidta nödvändiga korrigeringsåtgärder. På motsvarande sätt är det viktigt att känna igen framgångar, för de förstärker självförtroendet bland dem som förverkligar sammanslagningen.

Sammaslagningar i vågor

Ivern för kommunsammanslagningar har avtagit. I år har bara en förverkligats, mellan Kankaanpää och Honkajoki. En central orsak till det här är social- och hälsovårdsreformen, säger Koski. Kommunerna avvaktar för att se vad reformen innebär i praktiken.

Koski var med och gjorde Kommunsammanslagningar i etapper-rapporten, som publicerades 2018. Ett scenario av fem i den rapporten var att kommunsammanslagningar sker i vågor, och att år 2040 finns det i Finland ungefär 250 kommuner.

Vågrörelse-teorin stämmer på så sätt, att efter krigen fanns det ungefär 550 kommuner och deras antal sjönk till 470 på 1960- och 70-talet. Fram till Paras-projektet hände inte mycket, men efter det sjönk antalet kommuner till 320.

När nästa våg kommer återstår att se.

– Det lönar sig att utveckla verktygen för kommunsammanslagningar, för det är väldigt osannolikt att kommunernas antal inte sjunker, säger Koski.

Artikeln är baserad på Kuntalehtis artikel.