Essä: Hur agera vid kris och konflikt i kommunen?

Kommunallagen reglerar hur en förtroendevald ska sköta sitt uppdrag, skriver ledande jurist Ida Sulin som här redogör för rättsliga påföljder för kommunalt förtroendevalda.

Att fungera som kommunalt förtroendevald kan vara en livsuppgift, ett kul uppdrag eller kanske något som man lite i misstag råkat ge sig in på. Alla förtroendevalda har olika skäl för sitt värv och olika sätt att sköta sitt uppdrag på. Också för en och samma förtroendevald kan sysslan se olika ut under olika tider, beroende på livssituation, politiska vindar och egen ork.

De förtroendevaldas uppgifter beror rätt långt på vilket organ man sitter med i. Organets uppgifter bestäms i sin tur dels av lag och förordning och dels av kommunens interna föreskrifter och fördelning av beslutandemakten. Eftersom kommunerna själva kan bestämma om den interna maktfördelningen skiljer sig också de förtroendevaldas uppgifter i samma organ mellan kommunerna. Självklart är också att det kan blåsa mer i en kommun än en annan.

Kommunallagen innehåller några grundregler för hur en förtroendevald skall sköta sitt uppdrag och vad som händer om man misslyckas i detta. I det följande går jag först igenom regler för hur ett uppdrag skall skötas. Senare går jag in på hur kommunen kan förhålla sig till en förtroendevald som inte utför sitt uppdrag enligt reglerna och vilka påföljderna kan bli rent administrativt. Straffrättsliga eller skadeståndsmässiga följder går jag inte igenom här, eftersom utfallet i dessa ofta är beroende av specifika omständigheter för de enskilda ärendena.

Viktigt är att betona att ansvarsfrågor aktualiseras förhållandevis sällan och närmare utredningar ofta visar att inga fel begåtts. I politiska uppdrag kan åsikter gå isär och förhållningssätt vara olika, utan att något felaktigt, eller brottsligt för den delen, skulle ha skett.

Den förtroendevaldas uppgift

Enligt kommunallagen 69 § skall en förtroendevald främja kommunens och invånarnas intressen samt sköta sitt förtroendeuppdrag med värdighet och så som uppdraget förutsätter. Bestämmelsen är ganska runt formulerad och innehåller inga former av sanktioner, men innebär att den förtroendevalda förväntas bemöta invånare opartiskt och rättvist och att uppförandet inte får strida mot allmänt accepterade uppförandenormer.

Justitiekanslern har i ett ärende från år 1998 (JK 16.1.1998) tagit ställning till påföljder för brott mot uppföranderegeln. Två ledamöter i en nämnd hade sökt ändring i ett beslut, och fullmäktige ansåg att detta var både grundlöst och oskickligt. Fullmäktige ville ändå inte återkalla uppdraget för hela nämnden, utan nöjde sig med att ge de två ledamöterna en allvarlig varning. Justitiekanslern konstaterade att en varning är en påföljd som inte föreskrivs i lag och därmed hade fullmäktige ingen kompetens att utfärda en dylik.

Felaktigt förfarande i förtroendeuppdrag

Kommunallagen innehåller tre paragrafer som rör olika former av felaktigt förfarande i förtroendeuppdraget: 85 § rör felaktigt förfarande i förtroendeuppdraget; 86 § rör brottsligt förfarande i förtroendeuppdraget och i 109 § finns bestämmelser om Finansministeriets rättigheter att bestämma om påföljder i vissa fall.

Utgångspunkten är att också de förtroendevalda utför sina uppdrag under tjänsteansvar, på samma sätt som tjänsteinnehavare och tjänstemän. Om det finns skäl att misstänka att en förtroendevald har brutit mot sitt tjänsteansvar skall kommunstyrelsen kräva en förklaring av personen i fråga samt vid behov informera fullmäktige om saken. Styrelsen kan också föreslå för fullmäktige att en brottsanmälan görs. Om det är fråga om ett uppenbart tjänstebrott skall styrelsen göra brottsanmälan omedelbart och sedan informera fullmäktige om detta.

Tjänstebrotten som kan komma i fråga inbegriper bland annat mutbrott och brott mot sekretessplikt. Också mer allmänna brottsrubriceringar som brott mot tjänsteplikt och missbruk av tjänsteställning kan bli aktuella.

Alltid är det inte fråga om så grova förseelser att brottsmisstanke väcks, men styrelsen skall också ta tag i sådant felaktigt förfarande som inte är direkt brottsligt. Även i dessa fall skall en förklaring avkrävas och vid behov information föras till fullmäktige. Exempelvis är en förtroendevalds osakliga och dåliga uppförande, som strider mot kommunens bästa, en grund för att styrelsen kräver en förklaring. En förtroendevald kan inte få någon varning eller arbetsrättslig påföljd, men i grova fall kan fullmäktige anse att personen mist fullmäktiges förtroende och påbörja en process för avsättning av hela organet.

Avstängning från förtroendeuppdrag

Beslut om avstängning och entledigande av en person från ett förtroendeuppdrag fattas alltid av fullmäktige på beredning av styrelsen. Styrelsen kan alltså föreslå och bereda ärenden för fullmäktige, men har ingen självständig beslutandemakt i ärendet. Till beredningen i styrelsen hör som regeln två behandlingar: En genomgång av ärendet där man begär en förklaring av den berörda, och en behandling av ärendet där man med grund i den information man har och förklaringen man fått beslutar om vidare åtgärder.

Fullmäktige kan besluta att stänga av den förtroendevalda från sitt uppdrag under tiden för förundersökning eller rättegång i ärendet. Före fullmäktiges möte kan fullmäktigeordförande göra ett interimistiskt beslut om avstängning, som kan verkställas omedelbart. För att kunna besluta om avstängning krävs att en brottsanmälan har gjorts.

En förtroendevald kan självfallet också dra sig tillbaka från sitt uppdrag på eget initiativ, och då är det inte motiverat för styrelsen eller fullmäktige att behandla ärendet.

Grundregeln är att fullmäktige har en viss marginal i sitt beslutsfattande om avstängning. Fullmäktige ska bland annat beakta om en fortsättning i uppdraget kan försvåra förundersökningen eller om kommunens trovärdighet kräver att personen stängs av. Kommunallagen kräver att en förtroendevald avstängs om det är nödvändigt för att trygga trovärdigheten och tillförlitligheten i kommunens beslutsfattande med beaktande av det misstänkta brottets allvar, risken för upprepning och andra omständigheter.

Brottsligt förfarande utanför förtroendeuppdraget

Också vid brottsligt förfarande utanför förtroendeuppdraget kan fullmäktige besluta om att stänga av den förtroendevalda. Bestämmelser om detta finns i kommunallagens 86 §. Ett beslut om avstängning kan i dessa fall göras först när åtals väckts i saken.

Enligt regeln i kommunallagen kan beslut om avstängning göras om ledamoten åtalas för ett brott som antingen till sin art eller sitt tillvägagångssätt visar att han eller hon inte kan sköta sitt förtroendeuppdrag på det sätt uppdraget kräver. På beslutet inverkar bland annat personens position, uppgifter samt brottets art och tillvägagångssätt.

Om en förtroendevald döms för ett brott som skett utanför förtroendeuppdraget till fängelse i minst sex månader kan fullmäktige också besluta om entledigande av den enskilda förtroendevalda. Detta kan inte användas i de fall där den förtroendevalda döms för tjänstebrott. Då är det domstolen som tar ställning till avstängning från uppgiften som del av domen.

Symposium 2018

Tjänstebrott är temat vid det årliga symposiet som ordnas av Finlands Svenska Kommunalförening i samarbete med Finlands Kommunförbund. Symposiet hålls torsdag 15 november i Kommunernas hus i Helsingfors. Symposiet behandlar åtal och straff för tjänstebrott i det kommunala förtroendeuppdraget. Symposiet riktas till såväl förtroendevalda som tjänsteinnehavare i kommunerna, men även övriga intresserade är varmt välkomna. Som föreläsare/kommentatorer fungerar Arto Sulonen och Ida Sulin från Finlands Kommunförbund samt Mervi Kuittinen från Finansministeriet och Siv Sandberg från Åbo Akademi.

Program