Nya kommun-gränser enligt ny lag

28.3.2011

Det ska inte bli några fler ”råttsvansar” på Finlands karta. Kommunindelningslagen tillåter sedan årsskiftet att kommuner består av två separata delar. Det är relevant i Vasatrakten just nu.

Fast det är möjligt för kommuner utan gemensam gräns att gå samman är det ingen enkel match. Enligt den förra lagen var det inte alls möjligt, så när kommunindelningslagen förnyades skrevs en rad stränga villkor in. Det uttalade målet är nämligen att skapa en kommunstruktur som är livskraftig och regionalt enhetlig och har en fungerande samhällsstruktur. Regionalt enhetlig betyder just ett sammanhållet område, och det är ett så viktigt krav att det finns ett helt stycke om det i 2 paragrafen.
Innan en ny kommun bildas av två separata, geografiska områden ska en kommunindelningsutredning enligt lagen göras. Själva beslutet fattas sedan av statsrådet, som antingen godkänner eller förkastar utredarens förslag. Statsrådet avgör vad som är ändamålsenligt.
Paragrafen om villkoren börjar med en lista på fyra förutsättningar för att kommunindelningen alls ska kunna ändras. Samgången eller en ändrad gräns måste ge förbättringar i åtminstone en av de fyra aspekterna som gäller verksamhetsförutsättningarna och överhuvudtaget livet i området. Om förutsättningar för beslutsfattande när en del av en kommun överförs till en annan kommun stadgas separat i lagen.

– Det fanns en oro på finansministeriet och bland politikerna för att utvecklingen mot en enhetligare kommunstruktur skulle störas om vi gjorde det möjligt att sammanslå kommuner utan gemensam gräns. Därför blev villkoren så strikta, säger Kommunförbundets direktör för juridiska ärenden, arto sulonen, som under sin tid på finansministeriet ledde beredningen av kommunindelningslagen.

Han berättar att revideringen av lagen hade en mycket konkret orsak. Savonranta med 1 200 invånare ville som enda kommun i regionen gå ihop med Nyslott. Kruxet var att Enonkoski och Kerimäki låg emellan. Utredningsmannen för regionen lyckades inte trots ansträngningar samla en större bukett. Han ansåg ändå att en sammanslagning var nödvändig, främst på grund av Savonrantas mycket svaga ekonomi.

Det här fixade man genom att en tunn landslinga längs gränsen mellan Enonkoski och Heinävesi anslöts till Nyslott – och vips hade kommunerna en gemensam gräns. Statsrådet beslutade om fusion.

– Det är extrem idrott att försöka komma från centrum till Savonranta utan att gå över gränserna längs det som kallats råttsvansen. Där finns just ingen bebyggelse utan det är skog och vattenområden. Ingen motsatte sig överföringen för det var ett område som ingen var så hemskt intresserad av. Lösningen är helt artificiell, säger Sulonen.
– Idén bakom den nya kommunindelningslagen är att man inte mera skall behöva göra så här.

Enligt Sulonen är lösningen med två skilda områden tänkt som en sista utväg. När finansministeriet tillsätter en utredare är uppdraget i första hand att en ny geografiskt odelad kommun kan uppstå genom att hela kommuner går ihop. Om det inte finns politisk vilja till det i de aktuella kommunerna tar utredaren fram för- och nackdelar med en överföring av ett område från en kommun utanför fusionen till någon av fusionskommunerna. Alternativt en tudelad struktur.
– I lagstiftningen kan vi ha förutsättningar och processer som främjar kommunsammanslagningar, men det blir alltid mycket utrymme för den politiska viljan. En tumregel är att lagstiftningen och de ekonomiska incentiven utgör 20 procent och den politiska viljan och skickligheten utgör 80 procent i de här processerna. Det är alltid det som händer i kommunerna som avgör. Det är också i första hand kommunen som tolkar hur målsättningen bäst uppnås, säger Sulonen.

Statsrådet har ändå starka kort på hand. Finansministeriet kan tillsätta en utredare trots protester från någon av de berörda kommunerna. Det kan också fatta beslut om att ett område överförs från en kommun till en annan utan den krympande kommunens samtycke. Tänk bara på Sibbo.

– Det har ju hänt många gånger. Men det är svårt att göra ett sånt beslut och efter Sibbofrågan har det blivit ännu svårare politiskt sett, säger Sulonen.

En förutsättning för en kommunfusion utan gemensam gräns är att en utredning enligt lagen har gjorts och alla har fått komma till tals. Under lagberedningen ville Kommunförbundet att statsrådet skulle kunna fatta sådana beslut utan utredning, minns Sulonen.

Ett missförstånd som förekommit är att statsrådet enligt lagen i vissa fall måste överföra ett område från en kommun till en annan. Lagen talar om när man kan göra en ändring i kommunindelningen, ingenting om att en sådan måste göras. När ett förslag till ändring av kommunindelning har hamnat i statsrådet är svaret jo eller nej, några andra alternativ finns inte.

– Statsrådet kan varken minska eller öka området. Det hänger samman med processen som kommuninvånarna måste få ta del i. När förslaget har gått genom processen kan man inte börja improvisera, säger Sulonen.

Om kommunerna är eniga och anhåller om sammanslagning har statsrådets beslut alltid varit positivt.

– I praktiken kan man säga att totalsammanslagningar ligger i kommunernas händer. Enligt lagen kan kommunernas framställning om sammanslagning av kommunerna förkastas endast om ändringen uppenbarligen skulle strida mot målen för utvecklande av kommunindelningen eller mot förutsättningarna för ändring i kommunindelningen enligt lagen.

Tvångssammanslagningar är inget alternativ i den nya lagen, liksom de inte var det i den gamla. I ett enda fall kan statsrådet gå emot ett negativt samgångsbeslut som fattats av kommunfullmäktige. Om sammanslagning har utretts enligt lagen och utredaren anser att fullmäktige säger nej mot invånarnas vilja kan en folkomröstning ordnas. Ifall utgången är positiv till fusion kan statsrådet med det här direkta stödet av kommuninvånarna gå emot fullmäktige och besluta om en sammanslagning.
– Det här är ett undantagsfall som aldrig har tillämpats. Man kan säga att vid totalsammanslagning är kommunens beslut alltid avgörande, säger Sulonen.

FAKTA
Kommunindelningslagen trädde i kraft den 1 januari 2010 och kunde tillämpas första gången på ändringar i kommunindelningen som trädde i kraft vid ingången av 2011.
En utredare kan föreslå en ny kommun med två separata områden.
Den finskspråkiga och den svenskspråkiga befolkningens möjligheter att erhålla tjänster på det egna språket ska tillgodoses enligt lika grunder när kommunindelningen ändras

Artikeln publicerasdes ursprungligen i Fikt 2/2011.