Om kommunernas låntagning

27.3.2017
Bloggar Ilari Soosalu

Mitt i den pågående vård- och landskapsreformen har det igen uppstått diskussion om kommunernas låntagning och särskilt om kommunernas förmåga att klara av sina skulder i den ekonomiskt krävande situationen. Det finns anledning att påpeka att kommunernas skuldsättning och förmåga att sköta sina lån bör betraktas ur flera perspektiv.

Särskilt efter finanskrisen har den kärva ekonomiska situationen, arbetet med serviceutvecklingen och anpassningen av den offentliga ekonomin skapat ett tryck på att öka kommunernas lånestock. Faktorer som påverkar skuldsättningsutvecklingen är också kommunens utvecklingsskede, organiseringen av verksamheter samt kommunens investeringsbehov. Under de senaste tre åren har ökningen av lånestocken i motsats till vad man kunde förvänta sig dock avmattats, till och med betydligt. Detta har påverkats av både kommunernas effektiviseringsåtgärder och ambitionerna att bredda investeringslösningarna.

Kommunernas lån har hittills använts nästan uteslutande för investeringar: under hela 2000-talet har bara cirka 5 procent av ökningen av lånestocken bestått av lån för löpande utgifter. Efter finanskrisen har praktiskt taget endast kommunsektorns investeringar ökat. Dessa investeringar kan också anses upprätthålla tillväxten och sysselsättningen, eftersom de har gällt byggnader och vägar, vatten- och avloppsnät och annan infrastruktur som främjar kommunernas ekonomiska utveckling och effektivitet. Om kommunernas investeringar minskade kännbart, skulle det få stora regionala ekonomiska konsekvenser. Hur skulle Finlands ekonomi se ut utan dessa investeringar och lån?

Lån är ett finansiellt instrument som måste ställas i relation till andra alternativ, såsom försäljning av egendom. För närvarande är det redan ur kostnadsperspektiv ändamålsenligare att finansiera investeringar med lån. Man bör ändå komma ihåg att räntorna kan stiga, och kommunerna följer kontinuerligt också riskerna i sin finansieringsportfölj. Men kan låntagning överhuvudtaget motiveras med förmånligt pris? Den senaste tiden har bristen på investeringar väckt oro, och det har föreslagits att framför allt den offentliga sektorn borde investera med lånade pengar nu när räntorna är låga. Det finns alltså ännu plats för förmånlig låntagning?

När man talar om att alla kommuner får förmånliga lån oberoende av kommunens ekonomiska situation, glömmer man åtminstone att kommunernas gemensamma medelsanskaffning och en enskild kommuns låntagning är två skilda saker. Den gemensamma medelsanskaffningen, som garanteras av Kommunernas garanticentral och ordnas av Kommunfinans, samt utvärderingsförfarandet för kommuner som har en speciellt svår ekonomisk ställning (kriskommunsförfarandet) är effektiva metoder för administrativt ingripande. Dessa metoder har bidragit till att det inte har funnits behov att styra kommunernas skuldsättning och att det i praktiken inte har funnits någon risk för överskuldsättning. Utgående från kriterierna för en kriskommun följs kommunernas ekonomi upp kontinuerligt och noggrant. Själva kriskommunsförfarandet har i praktiken alltid lett till att kommunens ekonomi återhämtat sig. För närvarande omfattas fyra kommuner av förfarandet. Det pris som Kommunfinans betalar för sin medelsanskaffning återspeglar det förtroende som internationella investerare visar gentemot Finland och Finlands kommunsystem.

Varje enskilt lån i varje kommun är ett avtal för sig. Kommunfinans är inte heller kommunernas enda finansiär, utan med i bilden finns också till exempel affärsbanker och Europeiska investeringsbanken. Också dessa finansiärer beviljar lån genom att värdera varje gäldenär och projekt för sig. När man ser till projekt inom den offentliga sektorn, till exempel Västmetron, med tanke på den offentliga ekonomin, skulle det vara ändamålsenligt att kreditbetygen skulle vara lägre, priset på pengar dyrare och projektkostnaderna högre?

Å andra sidan är priset inte heller ur kommunens perspektiv det enda kriteriet för lånebeslut. Vid långsiktiga investeringar bör man också beakta tryggandet av tillgången till finansiering och refinansieringen. Till exempel i de mest avgörande skedena av finanskrisen sinade finansieringen från affärsbankerna till kommunerna i praktiken.

Om investeringarna och därigenom låntagningen minskar, finns det en stor risk att investeringarna släpar efter. En skuldfri kommun är alltså inte utan vidare en välmående kommun, om nödvändiga investeringar eller skötseln av eftersatta underhåll har uteblivit. Stora skulder i sin tur är inte nödvändigtvis ett tecken på dålig ekonomi. I synnerhet i tillväxtcentrumen är investeringar ett måste, också i fortsättningen. Å andra sidan, nu när skuldsättningen inte längre ökar i samma takt som tidigare kan man undra om viktiga investeringar och nödvändiga åtgärder uteblivit?

Också i fortsättningen beslutar de enskilda kommunala aktörerna själva om sina investeringar. Enligt riktlinjerna i kommunalekonomiprogrammet, som styr den kommunala ekonomin, ska investeringsbesluten och självfinansieringsandelen för investeringar grunda sig på en noggrann uppfattning av befolkningsutvecklingen, servicebehoven och det servicenät som behövs. Kommunernas självfinansieringsandel för investeringar är cirka 70 procent. Ett av de viktigaste elementen i kontrollen över skuldsättningen är att denna andel hålls på en hög nivå. Inom den privata sektorn är självfinansieringsandelen omkring 40 procent. Finns det alltså anledning till oro?

Kommunallagens bestämmelser reglerar inte direkt kommunernas skuldsättning. Däremot styrs de enskilda kommunerna och samkommunerna genom en skärpt skyldighet att täcka underskott. Från och med 2017 gäller ekonomibestämmelserna hela kommunkoncernen. Den slutliga gäldenären är ofta ett affärsverk eller bolag vars ekonomiska resultat påverkar kommunens återbetalningsförmåga. Därför ger till exempel lånebeloppet per invånare inte nödvändigtvis en helhetsbild av kommunens ekonomi.

Utöver skuldbeloppen finns det anledning att också bedöma lånets betydelse för kommunen och kommunens förmåga att sköta sina lån. Dessa kan beskrivas med hjälp av soliditeten, den relativa skuldsättningsgraden och låneskötselbidraget. Räcker kommunens interna finansiering till för att täcka avskrivningarnas andel av investeringarna, dvs. underhållsinvesteringarna, eller behövs det lån för det? Det skulle innebära att avkastningen på investeringarna har varit mindre än slitaget. Om däremot lån behövs endast för att finansiera investeringar som förutsätts för tillväxt, ger tidigare investeringar åtminstone en avkastning som motsvarar tillgångarnas slitage. En tillförlitligare bild får man genom att se på siffrorna för flera år i streck.

För att få en helhetsbild av kommunens ekonomi bör man också beakta dess ekonomiska ställning. Varför och för vilka ändamål används lånefinansiering och vad är nyttan med den i förhållande till den belastning den orsakar? Det gäller alltså att se vikt på kommunens nettotillgångar per invånare, dvs. värdet på kommunens tillgångar och fordringar med avdrag för skulder. Uppgifterna i balansräkningen, resultaträkningen och finansieringsanalysen måste jämföras.

I uppföljningen av den offentliga skulden i Finland eller i EMU-kriterierna särskiljs inte skulder enligt ändamål. Således kan också lån som tagits för kommunernas motiverade investeringar ses som problematiska. Man borde ändå kunna hålla isär skuldens art och belopp. Till exempel Pellervo ekonomiska forskningsinstituts utredning ”Talouspolitiikan säännöstö ja julkisten investointien rahoitus” (januari 2016) hänvisar till flera undersökningar enligt vilka lånfinansierade, ändamålsenliga och effektivt genomförda offentliga investeringar inte verkar utöka den offentliga skulden i förhållande till bruttonationalprodukten.

Också i en förändrad omvärld bör kommunerna i allra högsta grad fästa vikt vid investeringarnas art. Investeringar som skapar sysselsättning, ökar effektiviteten och minskar utgifterna bör prioriteras. Kommunernas skuldsättningsgrad och förmåga att sköta sina lån bör följas upp, också ur koncernperspektiv.  Men: priset på pengar är inte den styrande faktorn.

När det gäller effektiviteten i verksamheten och ekonomin tål alltså den kommunala sektorn i Finland att jämföras med motsvarande sektor i vilket annat land som helst. Kommunerna har ständigt effektiviserat sin verksamhet. Utgiftsökningen är under kontroll, till exempel minskade ökningen av social- och hälsovårdsutgifterna i fjol från prognostiserade tre procent till cirka en procent. Inte ens enskilda kommuner kan jämföras med Grekland eller Sydeuropa. Tvärtom: om euroområdet tillämpade ett förfarande som ens i någon mån skulle motsvara det finska kriskommunsförfarandet, skulle situationen i Europa i dag vara en annan.

Det är värt att notera att kommunernas ekonomi visar överskott, statens däremot underskott. Vilka konsekvenser kan det ha att ansvar i samband med reformerna överförs från en ekonomi med överskott till en ekonomi med underskott?