Fullmäktiges befogenhet i tillståndsärenden
Problemet. En central princip i vår kommunalförvaltning är att kommunfullmäktige innehar kommunens högsta beslutanderätt. Om det inte i en lag bestämts att ett annat kommunalt organ ska besluta i ett visst ärende eller om fullmäktige inte själv delegerat beslutanderätten, är det fullmäktige som fattar beslut i ett ärende.
I praktiken utövas ändå en betydande del av kommunens beslutanderätt i andra organ än i fullmäktige. I 13 § i kommunallagen finns bestämmelser om de beslut fullmäktige måste besluta om, men till den delen kommunallagen eller någon annan lag inte uttryckligen förutsätter att fullmäktige är beslutsfattare kan fullmäktige delegera sin beslutanderätt. Det finns också lagstadganden som direkt ger beslutanderätt till andra kommunala organ än fullmäktige. I vissa lagar finns det stadgat att beslutanderätten ska tillkomma ett kommunalt organ, men lagen anger inte vilket organ det är fråga om. En sådan bestämmelse finns i marktäktslagen.
Hur ska då en situation avgöras om fullmäktige inte beslutat om vilket organ som ska fatta ett beslut i ett ärende trots att lagen förutsätter det? I följande fall har fullmäktige fattat ett beslut i ett ärende som gällde tillstånd för marktäkt. Kommunen hade inte explicit angett vilken myndighet som skulle fatta dylika beslut. Frågan blev då om fullmäktige med stöd av sina generella befogenheter kunde utöva beslutanderätt i ett sådant ärende.
Fallet. HFD 24.1.2011 LIGGARE 138 (HFD:2011:7)
S Ab hade ansökt om marktäktstillstånd för fem år i Rekuby by i Ekenäs. Stadsfullmäktige beviljade 9.6.2008 S Ab tillstånd för täktverksamhet. Stadsstyrelsen hade 11.9.2006 beviljat tillstånd för täktverksamhet på samma område, men det beslutet hade upphävts av Helsingfors förvaltningsdom-stol. Marktäkt hade också tidigare idkats på lägenheten. Fullmäktige beviljade tillståndet utgående från stadsstyrelsens förslag och miljövårdsnämndens utlåtande.
Flera besvär anfördes hos Helsingfors förvaltningsdomstol över beslutet. Besvären anfördes huvudsakligen på substansmässiga grunder. Förvaltningsdomstolen förkastade besvären och konstaterade att stadsfullmäktiges beslut om tillstånd för marktäkt är i kraft. De som hade sökt ändring hos förvaltningsdomstolen fortsatte besvären hos högsta förvaltningsdomstolen.
Högsta förvaltningsdomstolen gick inte in på substansfrågorna, utan fokuserade helt på frågan om stadsfullmäktige haft behörighet att bevilja marktäktstillstånd. Innan HFD kunde ta ställning till den frågan gällde det att avgöra om domstolen som fullföljdsdomstol kan befatta sig med behörighetsfrågan trots att något yrkande om att fullmäktiges beslut ska upphävas på den grunden inte hade framförts vare sig hos Helsingfors förvaltningsdomstol eller hos HFD.
HFD inledde sitt avgörande med en genomgång av tillämpliga bestämmelser. Enligt 7 § 1 mom. i marktäktslagen beviljas tillstånd till täktverksamhet av den myndighet som kommunen bestämmer, tillståndsmyndigheten. I fråga om delegering av beslutanderätt gäller i tillämpliga delar kommunallagen. Tidigare var kommunstyrelsen tillståndsmyndighet, enligt den lydelse som 7 § 1 mom. i marktäktslagen hade i lag 555/81.
Enligt 13 § 2 mom. 11 punkten i kommunallagen beslutar kommunfullmäktige inte bara om det som nämns i sagda moment, utan även om annat som fullmäktige enligt stadganden och bestämmelser ska besluta om.
Enligt 16 § 1 mom. i kommunallagen fattar kommunen beslut om hur dess förvaltning ska organiseras. För organiseringen av förvaltningen godkänner fullmäktige instruktioner.
Enligt 51 § 1 mom. i kommunallagen kan bl.a. kommunstyrelsen till behandling i kommunstyrelsen ta upp ett ärende som med stöd av kommunallagen har delegerats till en underlydande myndighet och i vilket den behöriga myndigheten har fattat ett beslut. Enligt 5 mom. 1 punkten i nämnda 51 § får till behandling i ett högre organ dock inte tas ärenden som gäller tillstånds-, anmälnings-, tillsyns- och förrättningsförfaranden enligt lag eller förordning.
Enligt 52 § 1 mom. är en fullmäktigeledamot i fullmäktige jävig att behandla ett ärende som gäller honom eller henne personligen eller någon som är närstående till honom eller henne enligt 28 § 2 och 3 mom. i förvaltningslagen. Enligt 2 mom. i nämnda 52 § gäller angående jäv för andra förtroendevalda, revisorerna samt kommunens tjänsteinnehavare och arbetstagare 27–30 § i förvaltningslagen.
Enligt 20 § 1 mom. i marktäktslagen söks ändring i tillståndsmyndighetens beslut som fattats enligt marktäktslagen och som gäller tillstånd för täktverksamhet hos förvaltningsdomstolen. I fråga om besvärsrätt och ändringssökande iakttas kommunallagen. Enligt paragrafens 3 mom. kan besvärsmyndigheten göra mindre ändringar i tillståndsbeslutet utan att ärendet återförvisas.
Enligt 90 § 1 mom. i kommunallagen söks ändring i beslut som fattats av fullmäktige samt i beslut som kommunstyrelsen eller en nämnd meddelat med anledning av ett rättelseyrkande hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär. Enligt 90 § 2 mom. får besvär anföras på den grunden att beslutet har tillkommit i felaktig ordning, den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller beslutet annars strider mot lag. Enligt 90 § 3 mom. ska ändringssökanden framföra i 2 mom. avsedda besvärsgrunder innan besvärstiden löper ut.
Efter genomgången av relevanta bestämmelser gick HFD in på fakta i ärendet. HFD konstaterade att stadsfullmäktige i Ekenäs med sitt beslut 9.6.2008 beviljat S Ab tillstånd enligt marktäktslagen. Vare sig i de besvär över tillståndsbeslutet som har anförts hos Helsingfors förvaltningsdomstol eller de som har anförts hos HFD över förvaltningsdomstolens beslut att avslå besvären har det framförts något yrkande om att beslutet ska upphävas på den grunden att stadsfullmäktige inte har varit behörig myndighet.
Ekenäs och Karis städer samt Pojo kommun har 1.1.2009 gått samman till Raseborgs stad. Enligt 11 § i den instruktion för nämnderna inom Raseborg stad, deras sektioner och direktioner som Raseborgs stadsfullmäktige har antagit verkar miljö- och byggnadsnämnden som den stadens tillstånds- och övervakningsmyndighet som avses i marktäktslagen.
Sin juridiska bedömning av ärendet inledde HFD med att konstatera att det av handlingarna i målet framgår att när stadsfullmäktige fattade sitt beslut hade Ekenäs stadsfullmäktige inte i enlighet med 7 § 1 mom. i marktäktslagen bestämt vilken kommunal myndighet som skulle vara behörig att bevilja marktäktstillstånd. En sådan bestämmelse kom till först genom 11 § i den instruktion för nämnderna inom Raseborg stad, deras sektioner och direktioner som skulle iakttas från 1.1.2009.
Eftersom stadsfullmäktige beviljade marktäktstillståndet utan att det med stöd av 7 § 1 mom. i marktäktslagen hade bestämts att fullmäktige skulle vara tillståndsmyndighet, har fullmäktige genom att ta tillståndsärendet till avgörande i fullmäktige överskridit sina befogenheter. Med beaktande i tillämpliga delar även av den rättsprincip som framgår av 51 § 1 mom. och 5 mom. 1 punkten i kommunallagen och som innebär att tillståndsärenden som grundar sig på bestämmelser i speciallagstiftning inte kan tas till behandling i något annat än ett behörigt kommunalt organ, har fullmäktige inte i egenskap av högsta beslutande myndighet i staden kunnat ta upp ett tillståndsärende som grundar sig på marktäktslagen och som den i nämnda lag avsedda tillståndsmyndigheten är behörig att avgöra.
Vid bedömningen av behörigheten att bevilja tillstånd gäller det även att observera att marktäktstillståndet till sin karaktär är ett tillstånd där avgörandet ska fattas genom rättslig prövning. De jävsbestämmelser i förvaltningslagen som enligt 52 § 2 mom. i kommunallagen ska tillämpas bland annat när ärenden som gäller marktäktstillstånd avgörs är strängare än bestämmelserna i 52 § 1 mom. i kommunallagen om jävsgrunder för fullmäktigeledamöter. Ett ärende som gäller marktäktstillstånd är också ett förvaltningsärende som baserar sig på en enskild ansökan och kan i egenskap av ett sådant inte heller annars jämställas med de ärenden som enligt 13 § i kommunallagen eller någon annan bestämmelse hör till fullmäktiges behörighet.
Med beaktande av denna juridiska karaktär hos ett ärende som gäller marktäktstillstånd utgör bestämmelserna i 20 § 1 och 3 mom. i marktäktslagen samt 90 § i kommunallagen inte något hinder för fullföljdsdomstolen att på tjänstens vägnar upphäva ett tillståndsbeslut som har fattats av en myndighet som har saknat behörighet att bevilja tillståndet, även om denna avsaknad av behörighet inte har åberopats i besvären.
Av ovan nämnda skäl ska förvaltningsdomstolens och Ekenäs stadsfullmäktiges beslut upphävas och undanröjas och ärendet överföras till att avgöras av miljö- och byggnadsnämnden i Raseborg.
Då Helsingfors förvaltningsdomstols och stadsfullmäktiges beslut har upphävts och undanröjts samt ärendet har överförts till att avgöras av den behöriga tillståndsmyndigheten, är det inte möjligt för högsta förvaltningsdomstolen att ta ställning till de besvärsgrunder som har framförts i besvären.
Högsta förvaltningsdomstolen kan inte heller ta ställning till ändringssökandenas i besvären framförda yrkanden om att domstolen ska förbjuda att tillståndsbeslutet verkställs, eftersom det sedan högsta förvaltningsdomstolen har upphävt och undanröjt Helsingfors förvaltningsdomstols och stadsfullmäktiges beslut inte längre finns något beslut vars verkställighet kunde förbjudas
KOMMENTAR
Jag har i referatet av HFD:s avgörande rätt ordagrant återgivit de centrala delarna av HFD:s beslut och inskränker mig här till att kommentera två aspekter, nämligen fullmäktiges befogenheter och besvärsinstansens rätt att pröva olika besvärsgrunder.
Det som i HFD:s avgörande kom att bli den centrala frågan var stadsfullmäktiges befogenhet att bevilja ett tillstånd till marktäkt. Uppenbarligen hade Ekenäs stadsfullmäktige aldrig, såsom 7 § marktäktslagen förutsätter, bestämt vilket organ som ska bevilja tillstånd. I den tidigare lydelsen av marktäktslagen var stadsstyrelsen angiven som tillståndsmyndighet. Trots att fullmäktige ”innehar kommunens högsta beslutanderätt” kan fullmäktige inte vara ett behörigt organ i ett fall där beslutanderätten enligt lag borde ha getts ett annat organ. HFD:s resonemang kring rätten att ta upp beslut enligt 51 § – denna rätt gäller inte dylika tillståndsärenden – och skillnaden mellan jävsbestämmelser för fullmäktigemedlemmar och andra förtroendevalda, syftar till att visa att tillståndsbeslut i enskilda ärenden inte till sin karaktär är sådana att de lämpar sig för fullmäktige, vars beslut ska gälla riktlinjerna i kommunens verksamhet. Fullmäktige kunde alltså inte fatta beslut i ett ärende som borde ha getts ett annat kommunalt organ, i synnerhet då ärendet var av sådan karaktär att det innefattade rättslig prövning som inte alls lämpar sig för fullmäktige.
Gällande besvärsgrunderna är den allmänna regeln inom kommunalbesvär den, att besvärsmyndigheten inte kan behandla andra än sådana besvärsgrunder som har anförts i besvären. Fast alltså förvaltningsdomstolen eller HFD märker någon annan olaglighet i ett beslut än den som den ändringssökande anfört, kan denna olaglighet inte prövas. Det hör till kommunalbesvärens karaktär att kommunmedlemmarna själva ska disponera över vilka grunder de önskar få prövade i besvärsväg. I det här fallet har HFD gjort ett undantag från den här principen. HFD argumenterar utifrån den ”juridiska karaktären” i beslutet. Ett beslut att bevilja tillstånd till marktäkt innefattar rättslig prövning direkt utgående från marktäktslagens kriterier, och ger alltså inte utrymme för ”kommunal självstyrelse”. Det att kommunalbesvär ska anföras – alltså inte förvaltningsbesvär – beror på att marktäktslagen anger just kommunalbesvären som rättsmedel. Men detta ändrar inte på beslutets juridiska karaktär.
HFD:s avgörande visar på ett intressant sätt gränserna för fullmäktiges befogenheter. Det ger också belysning i fråga om särdragen för kommunalbesvär.
