Torgbloggen 18.3.2015 Arto Sulonen, Kommunförbundet

Politiken körde över principen om god lagberedning

WP_20150318_002[1]

Många har med andan i halsen följt med hur regeringen har försökt klara av den stora lagstiftningsruschen i slutet av valperioden. I arbetet har man på flera punkter förbisett principerna för god lagberedning och förvaltning.

En del av grundlagen, som utgör grundpelaren i vår demokrati och rättsstat, har ibland ifrågasatts, till och med av sådana politiker som i sitt arbete utgår från grundlagen.

Stora problem i lagberedningen i slutet av regeringsperioden

Visserligen har det tidigare funnits många problematiska regeringspropositioner, men nästan alla tänkbara fallgropar påträffas i lagberedningen av det förslag till vårdreform som förkastades av grundlagsutskottet i början av mars i år. Det gick igenom alla skyddsnät för god lagberedning och stoppades först i det sista av dem, grundlagsutskottet. Nu är det dags att se sig i spegeln. Det gäller för partiledarna som ingick en politisk överenskommelse i mars 2014, tjänstemännen som ansvarade för beredningen, ministrarna, justitiekanslern, statsrådet och social- och hälsovårdsutskottet som ansvarade för behandlingen i riksdagen.

På institutionsnivå är det endast riksdagens grundlagsutskott som kan ges gott betyg i beredningen av vårdreformen. Grundlagsutskottets agerande i frågan var också en seger för det gällande förfarandet i riksdagen, dvs. förhandsbedömningen av lagarnas grundlagsenlighet. Om vårdreformen hade godkänts i riksdagen enligt förslaget, hade det otvivelaktigt gett upphov till diskussion om behovet av att inrätta en konstitutionell domstol i Finland, eller ge de högsta domstolarna någon form av rättighet att bedöma lagars grundlagsenlighet.

Jag går inte djupare in på de generella lagberedningsproblemen i vårt land, såsom orealistiska tidtabeller och bristande resursfördelning. Men faktum är att vi nog har alla de verktyg som behövs för en god lagberedning. Regeringarna har i sin politiska retorik redan länge betonat att insatser behövs för att höja nivån på lagberedningen. Principerna och processerna för god lagberedning finns nedskrivna, och ministerietjänstemännen känner väl till dem. Problemet är bara att de är så svåra att tillämpa i praktiken.

Vårdreformen en dyrköpt erfarenhet

Problemet under vårdreformsprocessen har varit att beredningen varit spretig. Lagberedningen har pågått under hela regeringsperioden, men riktningen har ändrats många gånger, senast genom en överenskommelse mellan alla partiledare i mars 2014. I överenskommelsen ingick allmänna riktlinjer: social- och hälsovårdstjänsterna skulle ordnas av fem vårdområden i form av samkommuner, samkommunerna skulle ansvara för tjänsteproduktionen och kommunerna för finansieringen. Förvaltningens struktur och roll slogs fast politiskt utan någon mer omfattande grundläggande beredning som i vanliga fall hör till lagberedningsprocessen.

Denna lösning väckte genast många frågor som uppenbart inte lyfts fram på avtalsbordet. De gällde till exempel finansieringen och den kommunala självstyrelsen som är tryggad enligt grundlagen. Utöver det här var jag i synnerhet betänksam över hur en förvaltningsmodell med en helt splittrad ansvarsvarsfördelning skulle kunna fungera överhuvudtaget. De kommunala beslutsfattarna hade ju i den överenskomna modellen fattat beslut om tillhandhållandet av tjänsterna i vårdområden, om produktionen i produktionsansvarsområdena och om finansieringen som skulle skötas av primärkommunerna. Dessutom skulle den statliga styrningen ske under ledning av Social- och hälsovårdsministeriet.

Ända sedan strukturreformen har den otydliga gränsen mellan den politiska beredningen och tjänstemannaberedningen satt käppar i hjulen för en reform av de kommunala tjänsterna. Politikerna har med sina politiska verktyg trätt in i tjänstemännens ansvarsområden och samtidigt delvis trängt undan de principer för god lagberedning som ska styra tjänstemannaberedningen. Den grundläggande beredningen har i alltför hög grad blivit politik, där tjänstemännen är tvungna att gå med.

Efter den mycket snabba politiska överenskommelsen om vårdreformen, kunde grundlagsproblemen i modellen preciseras. Problemen gällde demokratiprincipen i den kommunala självstyrelsen, kravet på lagstiftning, kommunernas rätt att besluta om sin egen ekonomi samt finansieringsprincipen som förutsätter balans mellan uppgifter och finansiering. Regeringspropositionen innehöll inga klara svar på dessa frågor.

Trots det beslöt man överlämna förslaget till riksdagen och lämnade de grundlagsenliga frågorna att lösas av grundlagsutskottet. Då propositionen överlämnades tog man alltså en medveten risk i fråga om förslagets grundlagsenlighet. Förfarandet är helt exceptionellt. Vanligen löses de grundlagsenliga problemen redan under den grundläggande beredningen av propositionerna. Justitiekanslern övervakar grundlagsenligheten vid statsrådets allmänna sammanträde och de propositioner som innehåller grundlagsenliga problem kommer inte vidare till riksdagen.

Grundlagsutskottet konstaterade att vårdreformen inte uppfyller de grundlagsenliga kraven på demokrati och finansiering av tjänsterna. Den snäva infallsvinkeln fick också kritik. Vid bedömningen av om finansieringsprincipen uppfylls borde man utöver vårdreformen också ha beaktat nedskärningarna i kommunernas statsandelar och statsandelsreformen. Under beredningen beaktades inte heller tillräckligt kommunernas möjligheter att efter reformen tillhandahålla och finansiera de tjänster som kommunerna fortfarande skulle ansvara för, såsom undervisning och barndagvård. Men jag ska inte här gå djupare in på innehållet i grundlagsutskottets utlåtanden.

Grundlagsutskottet ställdes under exceptionellt stor politisk press då social- och hälsovårdsutskottet efter grundlagsutskottets ytterst kritiska utlåtande överlämnade det omarbetade förslaget för ny behandling till grundlagsutskottet. Grundlagsutskottet ändrade dock inte sin ståndpunkt.

Grundlagsutskottet har i sina utlåtanden om vårdreformen påmint regeringen om principerna för god lagberedning. Statsrådet ska ansvara för den grundläggande beredningen. Vid behov måste man ta till parlamentarisk beredning. Om substansutskottet ser behov av en omfattande ändring av en proposition, bör frågan skötas genom antingen en kompletterande eller ny proposition. Grundlagsutskottet var till och med tvunget att påpeka en självklar princip för lagberedarna: en proposition ska alltid innehålla en genomgripande bedömning av ekonomiska och andra konsekvenser. Det hade ju till och med på ministernivå framförts att det i en så här stor reform skulle vara möjligt att först fatta beslut om strukturerna för social- och hälsovården och senare lösa problemen med finansieringen.

Grundlagsutskottet betonar att kommunerna bör höras på ett tillbörligt sätt om reformer som i hög grad påverkar deras ställning och att det bör reserveras tillräckligt med tid för hörandet. Nu hörde social- och hälsovårdsministeret inte i något skede kommunerna om ett sådant propositionsutkast som skulle ha innehållit bedömningar av konsekvenserna för kommunernas ekonomi. I praktiken fanns det inte ens någon möjlighet att höra kommunerna under pågående valperiod om det omarbetade förslaget som beretts i social- och hälsovårdsutskottet. Utskottsförslaget skickades till kommunerna för kännedom och de fick några dagar på sig att yttra sig om förslaget. Detta väckte stor irritation i kommunerna.

Konsensusens förbannelse

Man gick in för att säkra vårdreformen genom en politisk överenskommelse som sträckte sig över partigränserna och över gränserna mellan regeringen och oppositionen. Den vanligaste första reaktionen var att Finland behöver denna konsensus. Snart blev det ändå klart att ett så här brett politiskt åtagande också har negativa konsekvenser.

En negativ konsekvens var att man började ge avkall på principerna för god lagberedning. Man lade också fram argumentet att grundlagsfrågorna inte längre ens utgör ett problem, eftersom reformen backades upp av en majoritet av riksdagen som skulle kunna genomföra reformen i grundlagsordning, antingen genom en ändring av grundlagen eller genom en undantagslag (alternativet att stifta en undantagslag förkastades av grundlagsutskottet). Grundlagens bestämmelser om kvalificerad majoritet betraktades i dessa argument endast som en teknisk fråga!

Det breda politiska stödet för reformen ledde också till att den äkta diskussionen till stora delar fördes ”under jord”. Få politiker eller tjänstemän vågade längre i eget namn föra en offentlig, kritisk diskussion i frågan. I de inofficiella diskussionerna kunde tonen ändå vara ytterst kritisk.

Möjligt att trygga tjänster med respekt för den kommunala självstyrelsen

Till sist kan jag inte låta bli att ta upp ett tema med ankytning till vårdreformen. I diskussionerna under beredningen har man ofta ställt två rättsobjekt som tryggats i grundlagen mot varandra: sociala rättigheter och kommunal självstyrelse. Enligt detta motsatsförhållande är det nödvändigt att genomföra vårdreformen – och om det så krävs ignorera den kommunala självstyrelsen – eftersom de nya strukturerna skapar bättre förutsättningar än i dagsläget för jämlikt förverkligande av de sociala rättigheterna.

Det här är ett dåligt argument av många orsaker. För det första är de olika bestämmelserna i grundlagen jämbördiga sinsemellan. För det andra kan de sociala rättigheterna tryggas på ett sätt som också respekterar den kommunala självstyrelsen. Om den kommunala självstyrelsen skulle kunna undergrävas på den grunden att något visst förslag skapar bättre förutsättningar för att förverkliga vissa rättigheter, så skulle självstyrelsen i praktiken förlora sin betydelse. Många olika förslag kan motiveras med att man förbättrar sociala eller kulturella rättigheter.

Arto Sulonen
direktör för juridiska ärenden
Finlands Kommunförbund