Essä: Den kommunala självstyrelsen är stark – trots en känsla av oro

27.11.2019

Den kommunala självstyrelsen är kontroversiell och föremål för ständiga förhandlingar. Det skapar en känsla av att självstyrelsen begränsas. Men känslan är inte motiverad, skriver Siv Sandberg.

Under 2010-talet har ett europeiskt forskningsprojekt arbetat med att ta fram ett index över den lokala autonomin (LAI) i 39 europeiska länder under åren 1990–2014 (Ladner et al 2016).

Måttstocken för de enskilda indikatorerna är innehållet i den europeiska stadgan om kommunal självstyrelse.

Stadgan slår fast att den lokala självstyrelsen är en viktig byggsten i varje demokratiskt styrelseskick. Komponenterna i indexet beskriver hur omfattande kommunernas ansvar är och hur stor rörelsefrihet kommunerna har inom de juridiska, ekonomiska och politiska ramar som fastställs i lag.

Analysen av 39 länders kommunsystem ringade in de nordiska länderna, Tyskland och Schweiz som de delar av Europa där den kommunala självstyrelsen är starkast, medan den svagaste lokala autonomin iakttogs i så pass olika länder som Slovakien, Storbritannien och Grekland.

I landsrankingen med utgångspunkt i LAI placerade sig Finland på andra plats med 80 poäng på skalan 0–100, strax efter Schweiz som uppnådde 81 poäng. De nordiska ländernas topplacering var ingen överraskning, eftersom tidigare studier gett liknande resultat, men iakttagelserna födde samtidigt en vilja att vetam mer.

I maj 2019 publicerades en uppdaterad och fördjupad analys av den kommunala självstyrelsen i fem nordiska länder (Baldersheim et al 2019).

I ljuset av den här mätningen framstår kommunala självstyrelsen i Finland som den mest robusta i Norden, med indexvärdet 85 på skalan 0–100. Island noterar det näst högsta värdet (83), följt av Sverige (79), Norge (75) och Danmark (74).

Precis som när det gäller andra samlande index, t.ex. BNP för bruttonationalprodukten eller BMI för kroppsmassa, har LAI både starka och svaga sidor. Det är ett praktiskt instrument för övergripande jämförelser mellan olika länders kommunsystem, eller av samma kommunsystem över tid (Har kommunerna beskattningsrätt och hur fritt kan de bestämma skattenivån?).

Däremot är indexet till liten hjälp när det gäller att bedöma hur väl eller illa systemet fungerar ur en enskild kommuns synvinkel (Räcker pengarna till för att finansiera servicen i en kommun med 10 000 invånare?).

Skillnaderna mellan de nordiska länderna är inte stora, men det finns tydliga tyngdpunktsskillnader. De danska kommunerna har den bredaste och tyngsta uppgiftsportföljen i hela Norden, eftersom kommunerna har ansvar för t.ex. sociala transfereringar som på annat håll sköts av staten. Däremot dras Danmarks totalpoäng ner av att staten styr kommunernas ekonomi med stram hand och att den kommunala självstyrelsens rättsskydd är relativt svagt.

I Norge har kommunernas formella och juridiska position stärkts efter 2015, sedan grundlagen kompletterats med bestämmelser om skydd för den kommunala självstyrelsen. Däremot är kommunernas beskattningsrätt begränsad, eftersom alla kommuner tillämpar samma inkomstskattesats som fastställs av Stortinget.

Svenska kommuner har omfattande ekonomisk och organisatorisk handlingsfrihet, men indexvärdet för den kommunala självstyrelsen sänks en aning av statlig tillsyn och avsaknad av möjligheter för kommunerna att pröva om statliga beslut är förenliga med principen om kommunal själstyrelse.

De isländska kommunerna har färre uppgifter än kommunerna i grannländerna. Däremot är den statliga styrningen av hur kommunerna utför sina uppgifter och använder sina pengar mycket begränsad, vilket ger höga poäng för lokal handlingsfrihet. Det isländska kommunsystemet bär i större utsträckning än i resten av Norden fortfarande drag av en traditionell gemenskap där invånarna själv ställde upp reglerna för sin inbördes samverkan.

Finlands höga totalpoäng är en kombination av flera faktorer. För det första får Finland inte lägre poäng än 66,66 på skalan 0–100 på någon av de elva dimensionerna, vilket visar att principen om kommunal självstyrelse beaktas konsekvent i hela systemet. I förhållande till de andra nordiska länderna avviker det finländska kommunsystemet när det gäller uppgiftsportföljen, rätten att uppta lån och rättsskyddet.

Känslan hos många torde vara att utrymmet för den kommunala själ vstyrelsen snävats in, eftersom vård- och landskapsreformen och andra pågående förändringar kastat sin skugga över kommunerna, som Mårran i Mumindalen.

Det är känt från tidigare att finländska kommuner har många och tunga uppgifter och att det finns stora formella frihetsgrader i beskattningsrätten och kommunernas möjlighet att låna pengar. Att det juridiska skyddet för den kommunala självstyrelsen framstår som starkt i jämförande belysning blev något av
en aha-upplevelse. Här får Finland poäng bl.a. för att riksdagens grundlagsutskott analyserar hur väl nya lagar beaktar principen om kommunal självstyrelse och att kommunerna har möjlighet att överklaga statliga avgöranden till förvaltningsdomstol.

En konsekvens av att de nordiska länderna, i motsats till de flesta andra europeiska länder, valt att placera ansvaret för väsentlig samhällsservice som skola och omsorg hos kommunerna, är att den kommunala självstyrelsen är föremål för ständig politisk diskussion. Den kommunala självstyrelsen är, i synnerhet när den konkretiseras, politiskt kontroversiell. Därför måste den korrekta balanspunkten mellan lokalt och nationellt, frihet och regler ständigt förhandlas om. Ett exempel är den pågående debatten i Sverige om huruvida ansvaret för skolan borde överföras från kommunerna till
staten.

Enligt LAI-analysen har den kommunala autonomin i Finland hållits på samma höga nivå under åren 2015–2019. Den enda lilla förändring som märks i en minimal förändring av indexvärdet kommer av att ansvaret för utkomststödet flyttades över från kommunerna till FPA i början av 2017.

Det är knappast det spontana svar man skulle få ifall man frågade en slumpmässigt vald kommunal tjänsteman om hur den kommunala autonomin utvecklats under de senaste åren. Känslan hos många torde vara att utrymmet för den kommunala självstyrelsen snävats in, eftersom vård- och landskapsreformen och andra pågående förändringar kastat sin skugga över kommunerna, som Mårran i Mumindalen.

Inget av det här syns i LAI-indexet. Trots att de juridiska ramarna för den kommunala självstyrelsen är robusta, kan den kommunala självstyrelsens politiska aktiekurs variera kraftigt från en tid till annan.

Tider av tro på självstyrelse brukar följas av tider när nationella normer är viktiga. Hur rikspolitiker, medier och medborgarna talar om kommunernas roll i samhället har stor betydelse för det upplevda rörelseutrymmet på lokal nivå, men ger inte nödvändigtvis utslag i en formell analys av den lokala autonomin.

Känslan hos många torde vara att utrymmet för den kommunala självstyrelsen snävats in, eftersom vård- och landskapsreformen och andra pågående förändringar kastat sin skugga över kommunerna, som Mårran i Mumindalen.

Källor

  • Baldersheim Harald, Houlberg Kurt, Lidström Anders, Hlynsdottir Eva-Marin, Kettunen Pekka (2019): Local Autonomy in the Nordic Countries. A report for the Norwegian Association of Local and Regional Authorities.
  • Ladner Andreas, Keuffer Nicolas, Baldersheim Harald (2016): Measuring Local Autonomy in 39 Countries (1990–2014).
  • Regional & Federal Studies 26 (3) Council of Europe (2017): Comparative analysis of the implementation of the European Charter of Local Self-Government in 46 member states.

HÅLL KOLL PÅ KOMMUNSEKTORN.
Beställ Kommuntorgets nyhetsbrev här