Deltagarlista en offentlig handling?

14.12.2012

Problemet. Vad är en myndighetshandling? Vad är en handling som endast är upprättad för internt myndighetsbruk? Vilken rätt har en utomstående person att få del av sådana handlingar? De här frågorna skrev jag om i Finlands Kommuntidning 7/2012. Min rättsfallsartikel gällde ett avgörande från HFD (HFD:2012:68) i vilket gränsen mellan s.k. ”icke-handlingar” och egentliga myndighetshandlingar drogs upp. Den här gränsdragningen är viktig eftersom ”icke-handlingarna” faller utanför tillämpningsområdet för lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. I avgörandet HFD:2012:68 var det fråga om en Power Point-presentation som hade använts vid ett informationsmöte om resultat från en arbetsklimatundersökning. Förvaltningsdomstolen och högsta förvaltningsdomstolen kom till att den här presentationen var upprättad enbart för internt myndighetsbruk. Det var en handling som inte behövde överföras till ett arkiv och som därför inte alls omfattades av offentlighetslagen. Myndigheten hade ingen skyldighet att ge ut handlingen till den journalist som hade begärt den.
Det är inte alldeles lätt att veta vilka handlingar som inte behöver överföras till ett arkiv och som därför inte heller uppfattas som handlingar enligt offentlighetslagen. Det ska enligt 5 § 4 mom. i offentlighetslagen vara fråga om handlingar ”som har upprättats för förhandlingar, kontakter och något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete mellan personer som arbetar inom en myndighet samt mellan myndigheter och enskilda eller sammanslutningar som verkar för myndighetens räkning”. Oklart är dock vad allt som kan omfattas av begreppet ”internt myndighetsarbete”.
HFD har i oktober i år avgjort ett fall där just frågan om vad som är en handling för enbart ”internt myndighetsarbete” prövades. I fallet prövades också när en personförteckning kan ges ut.

Fallet. HFD:2012:88 (HFD 3.10.2012 liggare 2622)
A hade den 25.5.2011 begärt att statsrådets kansli skulle ge honom förteckningen över deltagarna i ett seminarium om utformningen av Finlands EU-politik under 2010-talet. En tjänsteman vid kansliet hade 5.8.2011 avslagit A:s begäran om att få del av deltagarförteckningen. Tjänstemannen hade motiverat sitt förfarande med att deltagarförteckningen var en sådan handling för myndighetens interna arbete som avses i 5 § 4 mom. i offentlighetslagen. Därtill hade tjänstemannen konstaterat att om uppgifterna anses bilda ett personregister kan de bara ges personer som enligt 8 § i personuppgiftslagen har rätt att behandla sådana uppgifter.
A hade 5.8.2011 lämnat sin begäran om att få handlingen till statsrådets kansli för avgörande. Statsrådets kansli hade avslagit A:s ansökan. I sitt avgörande hade statsrådets kansli bland annat konstaterat att det inte fattades några beslut vid seminariet. Programmet bestod av inledande anföranden av personer som på arrangörernas begäran förberett anföranden för detta tillfälle samt av en allmän debatt. De cirka 300 inbjudna deltagarna i seminariet var huvudsakligen tjänstemän, politiker, företagsledare, organisationsledare eller representanter för massmedierna, det vill säga personer beträffande vilka man kunde förmoda att deras uppgifter och ställning i samhället på ett avgörande sätt hade bidragit till att de hade blivit inbjudna. Deltagarlistan för seminariet hade uppgjorts för kontakten mellan statsrådet och olika aktörer inom EU-politiken och den skulle inte enligt arkivlagstiftningen överföras till ett arkiv. Enligt 5 § 4 mom. i offentlighetslagen skulle lagen således inte tillämpas på listan.

A anförde besvär över beslutet hos högsta förvaltningsdomstolen. I sitt avgörande hänvisade HFD först till de relevanta bestämmelserna i fallet. I 1 § 1 mom. offentlighetslagen anges att myndighetshandlingar är offentliga, om inte något annat föreskrivs särskilt i denna lag eller i någon annan lag. I 5 § 2 mom. definieras vad som enligt lagen är en myndighetshandling, dvs. huvudsakligen handlingar som upprättats av eller som inkommit till myndigheten. 
I 5 § 4 mom. anges att vissa handlingar för internt myndighetsarbete inte anses vara handlingar ifall de inte enligt arkivlagstiftningen ska överföras till ett arkiv.
HFD hänvisade också till 6 § 1 mom. 9 punkten i offentlighetslagen enligt vilken handlingar som inte omfattas av någon annan av punkterna i 6 § blir offentliga när det ärende som handlingarna gäller är slutbehandlat hos myndigheten i fråga. Ytterligare hänvisade HFD till 9 § 1 mom. som anger att var och en har rätt att ta del av en offentlig myndighetshandling.
Enligt 16 § i offentlighetslagen ska det offentliga innehållet i en handling lämnas ut på det sätt som begärts, om inte detta medför oskälig olägenhet för tjänsteverksamheten. Personuppgifter ur en myndighets personregister får, om inte något annat särskilt bestäms 
i lag, lämnas ut i form av en kopia eller en utskrift eller i elektronisk form om mottagaren enligt bestämmelserna om skydd för personuppgifter har rätt att registrera och använda sådana personuppgifter.

Till slut hänvisade HFD till olika bestämmelser i personuppgiftslagen, bland annat till 1 §, enligt vilken syftet med lagen är att genomföra de grundläggande fri- och rättigheter som tryggar skydd för privatlivet samt övriga grundläggande fri- och rättigheter som tryggar skyddet för den personliga integriteten vid behandling av personuppgifter samt att främja utvecklandet och iakttagandet av god informationshantering.
Därefter hänvisade HFD till den regeringsproposition (RP 96/1998 rd) som ligger till grund för personuppgiftslagen. I propositionen framhålls bland annat att ”innehållet för och omfattningen av integritetsskyddet bland annat påverkas av förhållandet mellan den registeransvarige och den registrerade, i vilken roll en person i en viss situation agerar och om han själv offentliggjort uppgifter som berör honom eller som han gett sitt samtycke till att de offentliggörs. Till exempel information om en persons uppgifter och förfarande inom samhällelig eller politisk verksamhet faller således inte nödvändigtvis inom ramen för ett lika omfattande integritetsskydd som uppgifter som gäller en fysisk person i egenskap av privatperson.” I propositionen konstateras också att lagen som utgångspunkt gäller alla uppgifter som berör en fysisk person, men att det sammanhang i vilka uppgifterna behandlas kan påverka tillämpningen av bestämmelserna i den lagen.

Efter denna genomgång av lagstiftning och förarbeten gick HFD över till den rättsliga bedömningen av fallet. A hade begärt att få deltagarförteckningen för seminariet om Finlands EU-politik under 2010-talet. Deltagarförteckningen innehöll namnen på deltagarna samt uppgifter om deras ställning och yrke. Det var fråga om ett seminarium för inbjudna, där man inte kan anse att deltagarna arbetar för myndighetens räkning. Man kan alltså inte anse att det var fråga om sådana förhandlingar, kontakter eller något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete som avses i 5 § 4 mom. i offentlighetslagen. Deltagarförteckningen är därför en myndighetshandling som avses 
i 5 § 2 mom. och på vilken offentlighetslagen ska tillämpas. Det hade inte ens påståtts att deltagarförteckningen skulle innehålla sekretessbelagda uppgifter. Deltagarförteckningen hade enligt 6 § 1 mom. 9 punkten blivit offentlig vid tidpunkten för seminariet.
Deltagarna i seminariet hade huvudsakligen varit tjänstemän, politiker, företagsledare, organisationsledare och representanter för massmedierna. Man kan anta att personerna hade inbjudits till seminariet på basis av sin uppgift och sin samhälleliga ställning.

Syftet med personuppgiftslagen är enligt dess 1 § att skydda privatlivet vid behandlingen av personuppgifter. Med hänsyn till seminariets syfte och de grunder på vilka deltagarna inbjudits till seminariet kunde deltagandet i seminariet inte betraktas som en omständighet som omfattades av skyddet för deltagarnas privatliv och uppgifterna i deltagarförteckningen inte som personuppgifter som avses i 3 § 1 mom. 
i personuppgiftslagen. Följaktligen kunde deltagarförteckningen inte betraktas som ett personregister som avses i 3 punkten i nämnda paragraf och inte heller som en myndighets personregister. Av denna anledning fanns det inte behov att ta ställning till om bestämmelserna i 16 § 3 mom. i offentlighetslagen, som gäller utlämnande av uppgifter ur en myndighets personregister, kunde hindra utlämnande av en kopia av deltagarförteckningen.
HFD upphävde beslutet från statsrådets kansli och ärendet återförvisades till statsrådets kansli för utgivande av den begärda handlingen till A.

KOMMENTAR
■ Fallet tar HFD ställning till två centrala rättsfrågor. Var deltagarförteckningen en sådan handling för internt myndighetsarbete som inte ska överföras till arkiv och som därför inte omfattas av offentlighetslagen? Utgjorde deltagarförteckningen ett personregister hos myndigheten?

Den första frågan tangerar samma problematik som det HFD-avgörande jag skrev om i FiKT 7/2012. Den Power Point-presentation som där var föremål för prövning hade presenterats vid ett internt seminarium, där de första resultaten från en arbetsklimatundersökning hade publicerats. Det var rätt tydligt att handlingen uttryckligen hade att göra med myndighetens interna arbete. I det nu aktuella fallet är situationen en annan. Den handling som A begärde anslöt sig till ett stort EU-relaterat seminarium, till vilket 300 personer från olika delar av samhället hade inbjudits, och från vilket seminariematerialet hade publicerats på statsrådets webbplats. Några beslut hade visserligen inte fattats vid seminariet, men det förändrade inte det faktum att handlingarna vid seminariet inte hörde till det interna myndighetsarbetet på det sätt 5 § 4 mom. i offentlighetslagen avser. Till den delen var det helt klart att deltagarförteckningen skulle hanteras som en myndighetshandling. Eftersom den inte var hemlig hade den blivit offentlig då ärendet var ”slutbehandlat”. I och med att det var fråga om ett seminarium fanns det ju ingen egentlig tidpunkt för ”slutbehandling”. Därför kom HFD till att handlingen blev offentlig vid tidpunkten för seminariet.

Den andra frågan, gällande personregister, är på sätt och vis knepigare. Vi har vant oss vid att vara mycket strikta vid behandlingen av personuppgifter. Så snart en förteckning innehåller namn uppfattas den som ett personregister, och då kan förteckningen ges ut bara i mycket begränsad utsträckning, dvs. till mottagare som själva har rätt att registrera och använda sådana personuppgifter. I det här fallet har HFD dock utgått från syftet med personuppgiftslagen, nämligen att skydda privatlivet, och med hänvisning till den regeringsproposition som ligger till grund för personuppgiftslagen dragit en gräns mellan sådana personuppgifter som ingår i skyddet för privatlivet, och sådana som är av mer ”offentlig” karaktär. Det avgörande i det här fallet är att deltagarna i seminariet fått en inbjudan på basis av sin samhälleliga ställning, inte som privatpersoner. Namnen i förteckningen var därför inte personuppgifter som skyddas av personuppgiftslagen och förteckningen skulle hanteras som en normal myndighetshandling.

Det här HFD-avgörandet förtydligar igen gränsen för vad som anses vara en myndighetshandling enligt offentlighetslagen. Speciellt med beaktande av andra avgöranden om denna gränsdragning – t.ex. avgörandet HFD:2012:68 – blir gränsen tydligare. Gällande frågan om vad som är en personuppgift och vad som inte är det lyfter fallet fram en viktig gränsdragning. Utgångspunkten är att personuppgiftslagen gäller hanteringen av alla slags personuppgifter. En stor del av de personuppgifter som myndigheterna samlar in är sådana att de omfattas av skyddet av privatlivet. Då är det fråga om personuppgifter i enlighet med personuppgiftslagen. Vissa uppgifter om personer gäller inte deras privatliv, utan snarare deras samhälleliga ställning och position. Då är förteckningar med sådana uppgifter inte skyddade enligt personuppgiftslagen.

HÅLL KOLL PÅ KOMMUNSEKTORN.
Beställ Kommuntorgets nyhetsbrev här