Befolkningens och kommunernas särdrag påverkar skattefinansieringen

Illustration: Sebastian Dahlström
Illustration: Sebastian Dahlström
5.2.2020

Systemet med statsandelar fungerar om en kommun får ett annat belopp i statsandel än en annan, skriver Kommunförbundets sakkunniga Sanna Lehtonen och
Benjamin Strandberg. Men hur beräknas statsandelarna och vad säger utfallet om kommunernas olika situationer?

År 2018 var som känt rekordsvagt i kommunernas ekonomi då ungefär tre fjärdedelar gjorde ett negativt resultat för räkenskapsperioden. I skrivande stund sammanställer kommunerna boksluten för 2019 som befaras bli ännu sämre.

Den 5:e februari vet vi mera om fjolåret då kommunernas bokslutsprognoser publiceras. De slutliga boksluten för 2019 publiceras i slutet av sommaren.

Det vi redan nu känner till om 2019 berör kommunernas skattefinansiering, det vill säga skatteinkomsterna och statsandelarna.

I grafiken nedan framkommer de tvåspråkiga kommunernas skattefinansiering 2019 per invånare den 31.12.2018. Bland de tvåspråkiga kommunerna är variationen märkbar.

Jämnar ut mellan kommunerna

Staten bidrar till den lagstadgade kommunala basservicen genom statsandelarna. År 2019 uppgick statsandelarna till cirka 8,6 miljarder euro. Med statsandelarna finansieras cirka en femtedel av kommunernas årliga utgifter på 45 miljarder euro.

– Det är kommunerna, inte staten, som driver sjukhus och ordnar småbarnspedagogik. Finansieringen är den viktigaste funktionen i statsandelssystemet, säger Sanna Lehtonen som är sakkunnig i kommunal ekonomi vid Kommunförbundet.

Även om skatteinkomsterna från kommuninvånarna och de företag som finns i kommunen är en klart viktigare inkomstkälla än statsandelarna, utgör statsandelarna i en del kommuner till och med 60 procent av kommunens totala inkomster.

Utöver finansieringen av service har statsandelssystemet också en annan funktion. Systemet jämnar ut skillnaderna mellan kommunerna. Statsandelarna varierar därför från kommun till kommun.

– Statsandelarna delas alltså inte ut enligt principen euro per invånare. Då man märker att en kommun får ett annat belopp i statsandel än en annan, kan man konstatera att systemet fungerar som det är tänkt, säger Lehtonen.

Garanterar basservice i hela landet

Statsandelarna baserar sig på invecklade beräkningar och data från olika källor. Det belopp som en kommun får i statsandelar beror på antalet invånare och åldersstrukturen samt på tiotals andra faktorer, till exempel kommuninvånarnas sjukfrekvens, antalet svenskspråkiga invånare och invånare som talar främmande språk samt hur avsides kommunen är belägen.

Också kommunens skatteunderlag påverkar statsandelarnas belopp uppåt eller nedåt. Det här kallas utjämning av statsandelar på basis av skatteinkomsterna.

– Det är viktigt att observera att en enskild kommun inte kan påverka sina statsandelar genom egna åtgärder, till exempel genom att hålla kostnaderna höga, förklarar Lehtonen, och fortsätter:

– Man kan betrakta det som en tumregel att ju fler barn och äldre det bor i kommunen, desto större blir dess statsandelar. Även särförhållanden såsom i Lappland eller skärgården påverkar statsandelarna
en hel del. Dessutom minskar goda skatteinkomster också statsandelarna genom utjämningen av inkomstbasen.

Statsandelarna har skurits ned Statsandelarna har skurits ned betydligt under de två föregående regeringsperioderna. År 2020 upphör nedskärningarna.

– Frånsett några kommuner har statsandelarna för alla kommuner i Finland ökat från 2019 till 2020. Statsandelarna ökar sammanlagt med nästan 123 euro per invånare. I Esbo är ökningen 150 euro och i Vörå 287 euro per invånare. Det här är mycket bra eftersom den kommunala ekonomin är så svag som den är, säger Lehtonen.

Kommunalskatt biter olika i kommunerna

Kommunerna skiljer sig också åt vad gäller kommunalskatten, samfundsskatten och fastighetsskatten. Liksom för statsandelarna inverkar kommunens befolkningsstruktur även på kommunalskatten. Kommunvisa skillnader syns tydligt då man granskar kommunernas inkomstskattesatser (nominella skattegrader) och de så kallade effektiva skattegraderna.

Den effektiva skattegraden beskriver den debiterade kommunalskattens och förvärvsinkomstens inbördes förhållande, då alla avdrag har beaktats. Kommuner med jämförelsevis mera låginkomsttagare får mindre skatteinkomster per invånare genom ändrad skattesats. I dessa kommuner är skillnaden mellan den nominella och den effektiva skattegraden större.

Den stora skillnaden beror på kommunalskattens avdrag som accentueras vid de lägre inkomstnivåerna.

(Detta berördes närmare i artikeln Skatter biter olika i olika kommuner.)

Förnyelse av skattekompensationer

I sammanhanget är det viktigt att komma ihåg att kommunerna kompenseras för de ändringar i skattegrunden som minskar kommunalskatten. De senaste åren har ändringarna i praktiken handlat om förhöjda avdrag för låginkomsttagare. Kompensationen har gjorts via statsandelssystemet.

År 2020 betalas skattekompensationerna för första gången avskilt från ett eget moment. Det är en efterlängtad förnyelse som förtydligar den ”egentliga” statsandelen märkbart. År 2019 var kompensationen av skattebortfall hela 3,2 miljarder euro eller 39 procent av den totala statsandelen som beviljades kommunerna. Detta då man även beaktat kompensationerna för skattebortfall som gjordes innan 2010.

Den effektiva skattegraden kan också presenteras på ett sätt där kompensationen av de förlorade skatteinkomsterna beaktats. I grafiken nedan framkommer Esbos och Vörås inkomstskattesatser (blåa linjerna) och effektiva skattegrader (röda och gröna linjerna) åren 2012–2020. I Esbo utgör skatteinkomsternas andel av hela skattefinansiering-
en hela 96 procent och i Vörå är den jämförelsevis liten (55 procent). För hela landet utgör skatterna cirka 73 procent och statsandelarna cirka 27 procent av den totala skattefinansieringen.

Skattekompensationen jämnar ut skillnaderna i nominell och effektiv skattegrad

Den gröna linjen i figuren beskriver den effektiva skattegraden där kompensationen av förlorade skatteinkomster beaktats. Skillnaden till den röda linjen, som är effektiv skattegrad utan skattekompensation, beskriver kompensationens storlek mätt i effektiv skattegrad.

Man kan tydligt se att skillnaderna mellan den nominella och den effektiva skattegraden minskar kommunerna emellan i denna granskning. I Esbo motsvarade skattekompensationen cirka 0,6 procentenheter, medan den i Vörå motsvarade cirka 2,1 procentenheter mätt i effektiv skattegrad skatteåret 2018 (den senast slut-
förda beskattningen).

I Esbo kompenseras alltså skattebortfallen mindre främst på grund av att inkomstnivån är högre jämfört med Vörå. Den minsta skattekompensationen mätt i effektiv skattegrad år 2018 var i Grankulla (0,24 procentenheter) och störst i Rääkkylä (3,1 procentenheter).

Genom en analys av de tvåspråkiga kommunernas skattefinansiering får man en bra bild över kommunernas olikheter. Kommunens befolkningsstruktur inverkar alltså märkbart på både kommunalskatteinkomsterna och på statsandelarna.

Kommuninvånarnas sjuklighet bestämmer också till stor del statsandelens storlek. Dessutom erhåller kommuner som är tvåspråkiga, med långa avstånd och/eller skärgård viktiga tillägg för tryggandet av basservicens finansiering.

Att garanteran av invånarnas basservice i hela landet oavsett kommunens inkomst- och befolkningsstruktur eller övriga säregenskaper hör till statsandelssystemets viktigaste målsättningar.

Därmed är det väldigt viktigt att inte ytterligare statsandelsnedskärningar gjordes för år 2020. I det avseendet lättade trycket på skattehöjningar en aning i kommunerna vars ekonomi i det stora hela är svag.

Sanna Lehtonen & Benjamin Strandberg