Mellannivåns utmaningar

1.7.2013

Ett försök med en stark landskapsförvaltning  i Kajanaland infriade inte de högt uppskruvade förväntningarna, men det fanns en rad framgångar som visade på fördelarna med att organisera offentlig service på regional nivå, skriver forskaren Siv Sandberg.

Kommuntidningen

Publicerad i Fikt 7/2013.

Vid budgetförhandlingarna i augusti kom regeringen överens om att inrätta en direktvald metropolförvaltning i Helsingforsregionen. Metropolfullmäktige skulle få makt över en del av markplanläggningen i huvudstadsregionen och ansvar för samordningen av bland an-nat bostadsbyggande, näringsutveckling och kollektivtrafik i regionen.

Lyckas den politiska överenskommelsen ta sig igenom lagstiftningens nålsögon, innebär det alltså att invånarna i huvudstadsregionen kanske redan hösten 2016 får välja både kommunfullmäktige och metropolfullmäktige.

Det var inte givet att initiativet om en folkvald nivå ovanför kommunerna skulle komma från regeringen Katainen. Samlingspartiet har traditionellt motsatt sig flera förvaltningsnivåer. Regeringens övriga flaggskeppsprojekt, kommun- och hälsovårdsreformerna, syftar till att skapa tillräckligt stora kommuner för att bli av med tunga samarbetsstrukturer. Av de nuvarande regerings-partierna har bara De gröna på programnivå tagit ställning för flera folkvalda nivåer. I övrigt är det Centern som ägt frågan.

Att Centern kört fram sin landskaps-hemkommunmodell – det är omöjligt att översätta ”kotikunta-maakuntamalli” på ett sätt som ger rättvisa åt den ideologiska och emotionella laddningen – som alternativ till regeringens reformer är inte konstigt.

Däremot är det överraskande att många ex-perter på senare tid börjat tala för en modell inspirerad av de svenska landstingen – en folkvald och beskattande nivå – som lösning på social- och hälsovårdens problem.

En landskaps- eller metropollösning efterfrågas också av en del kommunal-politiker som motsätter sig kommunsammanslagningar. Det har ändå ännu inte uppstått någon diskussion om varför två nivåer är en möjlig lösning i huvudstadsregionen, men inte i resten av landet.

Finland saknar inte erfarenheter av en förvaltning i två nivåer. Förvaltningsförsöket i Kajanaland avslutades vid årsskiftet 2012–2013. Under två valperioder, 2005-2012, levde invånarna i Kajanaland med två folkvalda nivåer, kommunerna och landskapet.

Landskapsnivån hade ansvar för de regionala utvecklingsuppgifterna, social- och hälsovården och hela andra stadiets utbildning.

Kommunerna var tvungna att överlåta huvudmannaskapet för gymnasierna och social- och hälsovården till landskapet. Utöver uppgiftsväxlingen mellan kommun och landskap fick försöksregionen fördela en del statliga utvecklingspengar.

Ifall alla kommuner i Kajanaland gått med på saken hade förvaltningsförsöket kunnat fortsätta i fyra år till.

Eftersom en kommun, Puolanka med 3 000 invånare, inte gick med på villkoren för det fortsatta försöket, tog den folkvalda landskapsförvaltningens era slut vid årsskiftet.

Bilden av tiden med tvåni-våförvaltningen är komplex, vilket är fallet varje gång en modell konfronteras med verkligheten. De uppskruvade förväntningarna på att en stark landskapsförvaltning skulle vända den negativa utvecklingen i landskapet blev inte infriade, men det finns också en rad framgångar som visar fördelar.

Rapporten

Ladda ned rapporten Kainuun hallintokokeilun päättyminen i PDF-format från finansministeriet.

Mellannivåns utmaningarna med att organisera offentlig service på regional nivå. Framgångarna och misslyckandena finns förtecknade i rapporten ”Kainuun hallintokokeilun päättyminen” från Finansministeriets avdelning för utvecklande av förvaltningen (rapport 5/2013).

Till framgångarna hör den gemensamma social- och hälsovården. Med en enda huvudman för social- och hälsovården i Kajanaland var det möjligt att organisera vårdkedjorna oberoende av kommun- och sektorgränser och att hantera lagstadgade uppgifter som varit för tunga för småkommunerna. Invånarna fick rätt att använda sig av vård i hela landskapet. På den negativa sidan noteras bland annat att inte ens en stark aktör på landskapsnivån lyckats tackla läkarbristen.

Erfarenheterna från försöksperioden var i varje fall så pass goda att den gemensamma social- och hälsovården har fortsatt inom ramen för en ny samkommun sedan januari 2013.

De negativa erfarenheterna har alla att göra med relatio-nen mellan primärkommunerna och landskapet.

Trots att landskapet hade en egen folkvald organisation, var finansieringen beroende av primärkommunernas beslut.  Det uppstod oenighet om hur finansieringsbördan skulle fördelas mellan rika och fattiga kommuner, om kostnadsfördelningen mellan landskap och kommuner och om i vilken mån landskapsfullmäktige hade rätt att lägga sig i kommunernas budgetbeslut. Direktvalet den faktor som skiljde Kajanaland från alla andra överkommunala organ – var ingen omedelbar framgång. Under de åtta år försöket pågick, hann landskapet inte få någon tydlig egen politisk identitet. Valdeltagandet var lägre än i kommunalvalet, i valet 2008 drygt 52 procent, och väljarna hade svårt att uppfatta skillnaden mellan kommunen och landskapet.

I det här avseendet är Kajanaland inte unikt. Den politiska mellannivån är okänd bland allmänheten, också i länder som Sverige och Norge där direktval förekommitunder en lång tid. Det demokratiska värdet av folkvalda beslutsfattare på den regionala nivån går sällan att demonstrera i stöd av popularitetssiffror. Däremot kan det vara ett värde i sig att beslut som tidigare fattats i slutna rum blir föremål för en of-fentlig demokratisk debatt.

Huvudstadsregionen är en helt annan värld än Kajanaland. De demokratiska och administrativa utmaningar-na med en förvaltning i två nivåer kommer ändå högst sannolikt att vara identiska.