Siv Sandberg: Coronakrisen blottlägger skillnaderna mellan de nordiska ländernas förvaltning

Illustration: Sebastian Dahlström
Illustration: Sebastian Dahlström
15.5.2020

Den danska regeringen stänger skolor och restauranger, medan regeringen i Sverige litar på myndigheterna och låter livet fortlöpa nästan som normalt. Varför? Siv Sandberg förklarar de olika förvaltningstraditionerna.

(Essän är skriven i mitten av april, utgående från situationen i de nordiska länderna då. Red. anm.)

Hanteringen av coronakrisen våren 2020 har många sidor, men är också en fascinerande uppvisning i hur den offentliga förvaltningen reagerar, agerar och ställer om inför en akut kris. I Norden har våren 2020 inneburit en snabb centralisering av beslutsfattandet i länder som i vanliga fall förlitar sig på en decentraliserad samhällsmodell och där man lägger stor vikt vid medborgerliga fri- och rättigheter. 

Det är helt i enlighet med läroboken att krislägen och yttre hot tvingar fram en centralisering av annars decentraliserade organisationer. I samtliga nordiska länder har samma yttre hot – coronaviruset – placerat regeringsmakten i förgrunden, medan parlament, kommuner, regioner, företag, myndigheter och medborgare givits rollen att reagera på och verkställa påbud uppifrån med kort varsel.

När stater behöver agera snabbt är de hänvisade till de redskap som finns, eftersom det helt enkelt inte finns tid att skräddarsy ny lagstiftning.

En oväntad händelse som kräver politiska åtgärder filtreras alltid igenom det existerande samhällssystemet. När stater behöver agera snabbt är de hänvisade till de redskap som finns, eftersom det helt enkelt inte finns tid att skräddarsy ny lagstiftning. Därför synliggör de nordiska ländernas hantering av coronakrisen grundläggande olikheter i hur arbetsfördelningen mellan samhällsinstitutionerna är utformad. Krishanteringen blottlägger också variation i hur ländernas ledning ser på relationen mellan medborgarna och staten. Lyder medborgarna rekommendationer för att de litar på den politiska ledningen, för att de kan förstå och acceptera expertkunskap eller för att de annars riskerar bli straffade? 

En av orsakerna till skillnaden i hur länderna agerat bottnar i gamla förvaltningstraditioner. I läroböckerna brukar man tala om skillnaden mellan den monistiska västnordiska modellen som tillämpas i Danmark och Norge och den dualistiska östnordiska modellen som tillämpas i Sverige och Finland. När den danska regeringen resolut stänger skolor och restauranger, medan regeringen i Sverige litar på myndigheterna och låter livet fortlöpa nästan som normalt, bottnar det delvis i skillnaderna i förvaltningstradition.

Grundlagarna i Danmark och Norge bär fortfarande spår av den maktfördelning som rådde under den oinskränkta kungamaktens tid. Den som slår upp vilken lag som helst i den danska lagsamlingen möts av frasen ”Vi Margrethe den anden, af Guds Nåde Danmarks Dronning, gør vitterligt: Folketinget har vedtaget følgende lov”.  Den som letar efter en norsk lag finner på motsvarande sätt skrivningar om att olika ärenden ska avgöras av ”Kongen”.

I praktiken är varken den danska drottningen eller den norska kungen inblandade i verkställandet av lagarna, men de står kvar som symboler för en odelad statsmakt.

I praktiken är varken den danska drottningen eller den norska kungen inblandade i verkställandet av lagarna, men de står kvar som symboler för en odelad statsmakt. I daglig förvaltning innebär det att ministrar i Danmark och Norge har långtgående befogenheter att gripa in i aktiviteterna inom sin verksamhetssektor. I ett normalläge märks den här skillnaden bland annat i att staten styr kommunernas ekonomi mer detaljerat i Danmark och Norge än fallet är i Finland och Sverige. 

Den dualistiska förvaltningsmodellen som i sin renaste form tillämpas i Sverige bygger på maktdelning mellan regeringen och myndigheterna. Regeringen och ministrarna styr myndigheter och kommuner genom lag, budgetbeslut och särskilda uppdrag, men ska inte blanda sig i hur förvaltningsmyndigheterna avgör enskilda fall. Sverige har dessutom ett uttryckligt förbud mot ministerstyre, vilket innebär att regeringen ska fatta sina beslut som kollektiv och att enskilda ministrar som griper in i verkställigheten av ärenden kan riskera att ställas till svars. 

Den finländska modellen har många gemensamma drag med den svenska, i synnerhet när det gäller synen på arbetsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna.

När den svenska regeringen vidtagit åtgärder under coronakrisen formuleras beslutet därför ofta ”Regeringen har gett Folkhälsomyndigheten utvidgat uppdrag”. Sveriges tilltro till sin decentraliserade modell märks också i att lagstiftningen och beredskapen för exceptionella lägen bygger på ett stort ansvar för kommuner, regioner och länsstyrelser.

Den finländska modellen har många gemensamma drag med den svenska, i synnerhet när det gäller synen på arbetsfördelningen mellan regeringen och myndigheterna. Däremot är ministrarnas ställning starkare och mer självständig än i Sverige. Under mars månad 2020 skedde en intressant glidning från en krishanteringsmodell som likt den svenska satte stor vikt vid expertkunskap till en mer centraliserad och politikerstyrd modell.   

I alla nordiska länder har krishanteringen inneburit att regeringen fått utvidgade befogenheter. I relation till parlamenten innebär krisbefogenheterna att delar av den normala lagstiftningsprocessen sätts ur spel. Behandlingstiderna förkortas och man inskränker på de normala procedurerna för att sända ut lagförslag på remiss och höra sakkunniga. I relation till kommuner och myndigheter innebär centraliseringen att delar av den normala autonomin satts på undantag.

Finland baserar som enda nordiska land sitt agerande under coronakrisen på beredskapslagstiftningen.

Utformningen av den lagstiftning som ger regeringarna ökade befogenheter ser olika ut och har olika varaktighet. Finland baserar som enda nordiska land sitt agerande under coronakrisen på beredskapslagstiftningen. Riksdagen godkänner de tillämpningsförordningar regeringen utfärdar med utgångspunkt i beredskapslagen i efterhand. Beredskapslagen kan vara i kraft i högt sex månader.

I Danmark har regeringens möjligheter att till exempel stänga restauranger och begränsa folksamlingar grundat sig på brådskande ändringar av smittskyddslagstiftningen. Den tillfälliga ändringen ger hälso- och äldreministern utvidgade befogenheter att fatta beslut bland annat om stängning av affärsverksamhet och begränsning av folksamlingar. Lagen gäller i högst ett års tid.

I Norge är utgångspunkten en temporär lag, den så kallade coronalagen, som ger regeringen möjlighet att oberoende av ett antal namngivna lagar utfärda förordningar med syfte att hantera smittan och skydda befolkningen. Stortinget måste godkänna de förordningar regeringen utfärdar med utgångspunkt i coronalagen med minst 2/3 majoritet. Coronalagen är i kraft en månad åt gången.

I Sverige har regeringen avgett en proposition om en temporär ändring av smittskyddslagen som ger regeringen utvidgade befogenheter att vid behov utfärda bemyndiganden om att begränsa verksamhet.  Den temporära lagstiftningen är tänkt att vara i kraft i tre månaders tid.

Den kollektiva osäkerheten har fött ett sug efter tydliga instruktioner, både hos enskilda medborgare och hos annars autonoma myndigheter.

Sammantaget är den snabba centraliseringen av beslutsfattandet i Norden exceptionell, men att döma av medborgarnas och myndigheternas reaktioner också i någon mån efterlängtad. Den kollektiva osäkerheten har fött ett sug efter tydliga instruktioner, både hos enskilda medborgare och hos annars autonoma myndigheter. I ett längre tidsperspektiv brukar den förvaltningspolitiska pendeln svänga från stark tro på centralisering till stark tro på decentralisering under en tidsperiod på tio till femton år. Det återstår att se i vilken mån coronavåren 2020 lämnar bestående spår i hur de nordiska länderna styrs.

Källor

Danmark: LOV nr 359 af 04/04/2020 Lov om ændring af lov om foranstaltninger mod smitsomme og andre overførbare sygdomme og forskellige andre love (Yderligere foranstaltninger for at forebygge og inddæmme smitte med covid-19 m.v.)

Norge: LOV-2020-03-27-17 Midlertidig lov om forskriftshjemmel for å avhjelpe konsekvenser av utbrudd av Covid-19 mv. (koronaloven)

Sverige: Regeringens proposition 2019/20:155 Tillfälliga bemyndiganden i smittskyddslagen med anledning av det virus som orsakar covid-19

Finland. Beredskapslag 29.12.2011/1552