Priset ska inte styra upphandlingen

Foto: Lotte Estman / Barnavårdsföreningen.
Foto: Lotte Estman / Barnavårdsföreningen.
26.2.2018

Upphandling av varor och tjänster är både människonära verksamhet och Big Business. Årligen upphandlar kommunerna och samkommunerna varor och tjänster för nästan 18 miljarder euro. Den nya upphandlingslagen borde göra det lättare att prioritera olika goda syften, men ändå verkar priset ofta styra besluten.

–Man borde se på barnets behov, men det är priset som avgör när kommunerna och Folkpensionsanstalten upphandlar tjänster. Det gäller både småbarnspedagogiken och barnhemsverksamheten, säger Pia Sundell, verksamhetsledare vid Barnavårdsföreningen i Helsingfors.

Pia Sundell. Foto: Lotte Estman / Barnavårdsföreningen.

Barnavårdsföreningen är Finlands äldsta barnskyddsorganisation med verksamhet på svenska och finska. Man driver barnhem, daghem och eftisar, ger råd till barn och familjer i ett svårt skede av livet och fortbildar personal.

–Visst har kommunerna blivit bättre upphandlare, men kvalitetskriterierna prioriteras inte tillräckligt.  Vi har förlorat en upphandling av dygnet-runt-vård med fyra cents marginal!

Barnavårdsföreningens lägesbeskrivning är ingalunda unik. I Karleby berättar Birgitta Kangas, verksamhetschef vid Pettersborg, hur det gick för några år sedan då staden skulle köpa tjänster för effektiverat serviceboende.

–Priset var helt avgörande. Den som vann anbudstävlingen hade inget hus, inte ens en tomt och ingen personal. Men Medivida Care hade ett bra pris och vann. Det tog flera år innan de fick i gång verksamheten och nu är den såld till Esperi. Vi har faktiskt förlorat två upphandlingar eftersom priset var så avgörande, säger Kangas.

Det är inte bara små serviceproducenter som upplever att priset dominerar. Också Folkhälsan har liknande erfarenheter:

–Vi har varit med om konkurrensutsättning där kvaliteten nog funnits med i processen, men där upphandlarna haft stora svårigheter att ta ställning till kvalitetsfaktorerna, säger VD Stefan Mutanen.

Till exempel frågan om producentens tidigare erfarenhet eller brist på erfarenhet beaktas inte tillräckligt. Och ibland när alla konkurrenter utlovar service på svenska så testas inte förmågan att sköta den svenska servicen i praktiken.

–Det finns duktiga och mindre duktiga kommuner. Och visst har situationen förbättrats de senaste åren, säger Mutanen.

Enorma belopp

Upphandling är både människonära verksamhet och Big Business. Den offentliga upphandlingen i Finland är värd 35 miljarder euro per år, och av summan står kommunerna och samkommunerna för ungefär 18 miljarder. Här ingår allt från hälsovård till skolskjutsar; från byggprojekt till avfallstransporter. Den offentliga upphandlingen motsvarar en ansenlig del av bruttonationalprodukten, vilket betyder många jobb och mycket pengar.

Den nya upphandlingslagstiftningen förbereddes i många års tid och trädde i kraft i början av år 2017. Den bygger på EU-direktiv som bland annat ska öka transparensen, dra nytta av de möjligheter digitaliseringen erbjuder och dessutom göra det lättare för små aktörer att delta i anbudstävlingarna när stora projekt delas upp i små partier.

Syftet med den förnyade lagstiftningen är också att förenkla upphandlingsförfarandet. Men ändå är upphandling precis som förut en krävande process med noggranna regler och formalia som förutsätter en hög kompetens bland både köpare och säljare. Så länge reglerna följs kan upphandlingen beakta många andra mål och faktorer än priset.

–Jag anser att det är en seglivad missuppfattning att priset är det dominerande kriteriet vid upphandlingar. Det finns ingen statistik på det här, men min erfarenhet är att kvalitetsfaktorer nog beaktas i något skede av upphandlingen, säger Jonna Törnroos, jurist vid rådgivningsenheten för offentlig upphandling vid Finlands Kommunförbund.

Enligt Törnroos lägger man in kriterier vad gäller leverantörens tidigare erfarenhet och förutsätter referenser. Man ställer krav på leverantörens finansiella ställning, personalresurser, utrustning och själva produkten eller tjänsten. Sedan gallrar man bort dem som inte uppfyller kvalitetskraven.

–Sist och slutligen hänger kvaliteten på att man gjort ett bra avtal, att man följer upp det kontinuerligt och att man reagerar om motparten inte håller vad den lovat. Det ska finnas sanktioner i avtalet så att det går att reagera när problem uppstår och man kan tillämpa bonusar för att belöna dem som sköter sig extra bra, betonar Jonna Törnroos.

Myt eller subjektiv verklighet?

Varför lever då uppfattningen kvar att priset dominerar? Enligt Törnroos är orsaken att upphandling är en krävande och komplicerad verksamhet och att stora ekonomiska intressen står på spel. Upphandlingen av varor är enklare för det är ofta möjligt att hänvisa till någonting mycket konkret. Men vid tjänsteupphandling är problemet att det inte finns en färdig tjänst att utvärdera. Ofta finns bara löften om hur olika leverantörer planerar att utföra tjänsten. Man kan testa en vara, men man kan inte testköra en tjänst i förväg.

Detta har varit en tvistefråga också i offentligheten när små tjänsteproducenter upplevt sig förbigångna av stora producenter som ännu inte kan leverera tjänsten på orten i fråga, men anser sig ha resurser att göra det vid ett givet datum.

–Det är det viktigt att kommunen gör ett bra kontrakt så att tomma eller missvisande löften från leverantörernas sida kan undvikas eller bestraffas i efterhand, säger Törnroos.

Här finns erfarenheter från några år tillbaka av stora vårdproducenter som exempelvis utlovat service på svenska utan att kunna hålla löftet. Ju noggrannare man har tänkt igenom avtalsvillkoren, desto bättre kan förbättringar krävas eller kontrakt sägas upp och konkurrensutsättas på nytt.

Reformen ger förändringstryck

Vård- och landskapsreformen förändrar inte själva upphandlingslagarna, men nog mycket annat. Om reformen träder i kraft 2020 är kommunsektorn inte längre Finlands största upphandlare. Landskapen tar hand om det som gäller social- och hälsovård. Samtidigt upphör upphandlingen av vissa vårdtjänster till följd av valfrihetslagen.

Inom social- och hälsovården blir landskapen stora aktörer, de kan rent av bli dominerande. Det är en utmaning för små leverantörer och tjänsteproducenter. Landskapen kan – och borde – spjälka upp en del stora projekt i mindre delar för att ge små leverantörer en chans.

Många frågetecken återstår. Hinner landskapen till exempel bygga upp de stora ICT-system som behövs? Också om vård- och landskapsreformen uppsköts med ett år blir det bråttom med detaljerna. Inte minst när ett stort antal befintliga upphandlingskontrakt ska överföras från kommuner och samkommuner till de landskap som ännu inte existerar.