Kommunerna har möjlighet att påverka EU
I det konstitutionella samspelet mellan kommuner, stat och EU har kommunerna en delvis outnyttjad möjlighet att påverka EU-lagstiftningen. I både lagstiftningen och genomförandet av EU-rätten är kommunernas rättsliga utrymme större än deras egentliga roll, skriver Henrik Wenander, professor vid Lunds universitet.
EU är i rättsligt perspektiv först och främst ett samarbete mellan medlemsstaterna. Enligt EU-fördraget är en av ambitionerna med samarbetet att skapa en allt fastare sammanslutning mellan de europeiska folken. Krav ställs bland annat på direkt tillämpning av EU:s lagstiftning i medlemsländernas domstolar. Medlemsstaternas delar, i form av delstater, regioner eller kommuner, har inte på samma sätt en grundläggande ställning i den EU-rättsliga strukturen. EU-rättens grundläggande uppbyggnad kan beskrivas som baserad på en monolitisk syn på staten, som inte ger utrymme för federala, regionala eller lokala delar inom staterna att ha rättigheter eller skyldigheter i förhållande till EU.
Kommunernas rättsligt sett underordnade ställning i EU:s grundläggande struktur påverkas i viss mån av bland annat deras roll i Regionkommittén, som är ett rådgivande organ EU. Dessutom är subsidiaritetsprincipen av grundläggande betydelse i EU-rätten.
Principen innebär i korthet att EU på områden där unionen inte har exklusiv befogenhet ska vidta åtgärder endast om medlemsstaterna själva inte uppnår uppställda mål. Intressant är att fördragstexten specificerar att här avses medlemsstaterna på såväl central, regional som lokal nivå.
Kommunerna en del i EU:s lagstiftning
Lagstiftningsarbetet i EU bygger på att Europaparlamentet och företrädare för medlemsstaternas regeringar i rådet samfällt antar förordningar, direktiv eller beslut. Därutöver kan kommissionen i viss utsträckning ges befogenhet att anta rättsakter. Federala enheter och andra delar av medlemsstaterna, såsom kommunerna, har därmed inget formellt inflytande i EU:s lagstiftningsprocess.
Men det finns ett visst utrymme för kommuner och andra regionala och lokala organ att påverka processen. Till att börja med finns utsedda av rådet på förslag av medlemsstaterna. Ledamöterna ska agera helt oberoende av instruktioner från exempelvis regeringarna. När det gäller kommunernas rättsliga utrymme att mer institutionaliserat agera genom politiskt påverkansarbete är kommunala och regionala kontor i Bryssel viktiga.
En annan viktig mekanism rör förfarandet för att kontrollera subsidiaritetsprincipen genom de nationella parlamenten. Denna early warning mechanism bygger på att kommissionen skickar utkast till EU-lagstiftning till de nationella parlamenten. I länder med regional och lokal representation i parlamentet kan detta förfarande innebära en påverkansmöjlighet för den lokala nivån.
En ytterligare möjlighet för kommuner att mer institutionaliserat ägna sig åt politisk påverkan på EU:s lagstiftning ligger i att agera som remissinstans både inom ramen för det öppna samrådsförfarande som kommissionen ska ha med berörda parter och i nationella förfaranden.
Kommunerna genomför EU:s lagstiftning
När det gäller kommunernas roll som genomförare av EU:s lagstiftning kan de till att börja med åläggas uppgifter att som förvaltningsorgan på det lokala planet stå för de åtgärder som behövs när EU-lagstiftning implementeras. Det kan handla om att det behövs ett offentligt organ som fattar beslut om tillstånd eller utövar tillsyn över någon verksamhet.
Vidare kan kommunerna, på samma sätt som andra privata och offentliga organ, beröras av rättigheter och skyldigheter enligt EU-rätten. Det kan här handla om EU-regler som ska tillämpas direkt i medlemsstaterna, såsom bestämmelser i fördragen eller i EU-förordningar, eller inhemska lagregler som bygger på EU-direktiv, exempelvis gällande offentlig upphandling. Dessa regelverk påverkar givetvis såväl det vardagliga arbetet som det politiska handlingsutrymmet i kommunerna.
Kommunerna omfattas dessutom av den allmänna skyldigheten för att tillämpa EU-rätten på ett lojalt sätt. När de tillämpar EU-rätt direkt eller EU-rättsligt grundade nationella bestämmelser ska de sträva efter att EU-rätten får effektivt genomslag. Ett exempel är Haninge kommuns (Sverige) tidigare rekommendation om att den som ansökte om serveringstillstånd enligt alkohollagen skulle göra ett personligt besök hos kommunen. I ljuset av kraven i EU-rätten kom kommunen fram till att ett sådant krav skulle kunna innebära diskriminering och godtycklig behandling i strid med EU-rätten.
Om kommunen avviker från det EU-rättsliga regelverket är det staten som ansvarar i förhållande till EU. Bland annat kan en medlemsstat bli skadeståndsskyldig mot enskilda som har lidit skada på grund av att offentliga organ, bland dem kommuner, har avvikit från EU-rättsregler. På motsvarande sätt är det medlemsstaten som är kommissionens motpart i ett fördragsbrottsförfarande inför EU-domstolen. Ett sådant kan resultera i att EU-domstolen förelägger medlemsstaten att betala ett standardbelopp eller vite till EU. Om staten blir skyldig att betala sådana sanktionsavgifter till EU eller skadestånd till enskilda på grund av en kommuns handlande i strid med EU-rätten kan staten i enlighet med nationella civilrättsliga principer kräva kommunen på ersättning (regresskrav) för det som staten har betalat ut.
Kommunerna som rättslig motmakt
Kommunerna kan inom EU-rättens tillämpningsområde i vissa fall agera som en form av rättslig motmakt, dvs. med lagliga medel motverka den centrala statens strävanden. Detta kan ske antingen genom att kommunen driver frågor till domstol eller att den – inom rättsordningens ramar – vägrar att följa antagna nationella regler.
När det gäller utrymmet att agera i domstol har kommunerna, på samma sätt som enskilda aktörer, i allmänhet möjlighet att överklaga statliga förvaltningsmyndigheters beslut i ärenden där kommunen är part. Genom dessa och andra rättsmedel ges alltså en allmän möjlighet för kommunerna att genom processer i förvaltningsdomstolar tillvarata sina intressen gentemot staten.
På EU-nivån finns framför allt två typer av förfaranden i EU-domstolen som kan vara intressanta i sammanhanget: begäran om förhandsavgörande och ogiltighetstalan. Till att börja med kan EU-domstolen lämna förhandsavgörande om tolkningen av bestämmelser i EU-rätten när en sådan fråga aktualiseras i ett nationellt förfarande. Enligt fördragstexten är det dock enbart en ”domstol i en medlemsstat” som är behörig att vända sig till EU-domstolen med en sådan fråga.
En ytterligare form av talan inför EU-domstolen rör en prövning av om en EU-rättsakt är lagenlig (ogiltighetstalan). En sådan talan kan ses som motkraft mot EU-nivån eller – möjligen – den egna regeringen om denna stöder den aktuella rättsakten. Inte heller när det gäller denna måltyp har kommuner någon allmän möjlighet att inleda ett förfarande. Kommuner kan dock försöka påverka sin medlemsstats regering för att få till stånd en sådan prövning.
Konstitutionellt
Den föregående översikten visar hur mångfacetterat det konstitutionella samspelet är mellan kommunerna, staten och EU:s institutioner och organ. Både i lagstiftningen och i genomförandet av EU-rätten har kommunerna ett rättsligt utrymme som går utöver deras underordnade roll. Till detta kommer kommunernas möjliga roll som rättslig motkraft. I dessa ligger en potential, som delvis hittills gått outnyttjad, hos kommunerna.
- Skribenten Henrik Wenander, professor i offentlig rätt, Juridiska fakulteten, Lunds universitet
- Texten är redigerad av Ida Sulin, Finlands Kommunförbund
- Källa: Texten är en förkortad version av författarens publikation ”Underordning och självstyrelse – Kommunens konstitutionella roll i det europeiska flernivåsystemet” i Statsvetenskaplig tidskrift (2018/5), s. 43 – 59.
