Rättelseyrkan och hörande
Problemet. Då en myndighet behandlar ett ärende som berör en enskild part ska parten ges en möjlighet att yttra sig i ärendet innan beslut fattas. Det här är en grundläggande del av rättsskyddet i förvaltningen, och det borde vara klart för alla myndigheter att hörande är en obligatorisk del av beredningen av ett ärende. Talrika rättsfall bland annat från högsta förvaltningsdomstolen visar att ett beslut har tillkommit i oriktig ordning ifall hörande av parten inte ägt rum. Jag har flera gånger skrivit om hörande av part i mina rättsfallsartiklar i Finlands kommuntidning; senast gjorde jag det så nyligen som i nummer 2/2013.
Trots att betydelsen av hörande säkert är klar för alla myndigheter, kan det uppkomma situationer som avviker från den ”normala” behandlingen av ett ärende, varvid det lätt kan hända att myndigheten inte uppfattar situationen som sådan att hörande måste äga rum. En sådan situation kan uppkomma då ett kommunalt organ behandlar ett rättelseyrkande med stöd av 89 § i kommunallagen. Själva ärendet har ju redan en gång blivit berett, och det kan gå så att hörande av ouppmärksamhet eller okunskap bli ogjort.
I följande avgörande från högsta förvaltningsdomstolen har rättelseyrkan gällt ett tjänsteärende. I sådana fall blir frågan om hörande lätt ännu mer oklar.
Fallet. HFD 11.4.2013 Liggare 1266
Bildningsnämnden i Enare kommun hade 10.3.2010 beslutat välja A till rektor för Ivalo lågstadieskola. B, som också hade sökt tjänsten, yrkade rättelse i beslutet. Den 14.4.2010 behandlade nämnden B:s rättelseyrkan och ändrade sitt tidigare beslut. B valdes till rektor.
A anförde besvär över beslutet hos förvaltningsdomstolen. Förvaltningsdomstolen förkastade besvären. Förvaltningsdomstolen ansåg inte att fel hade inträffat i förfarandet. Bland annat hade A anfört att nämndens medlemmar inte skulle ha haft tillgång till ansökningshandlingarna då ärendet behandlades.
Förvaltningsdomstolen konstaterade att frågan var något oklar, men att det verkade sannolikt att handlingarna enligt normal praxis hade funnits till handa vid mötet 14.4.2010. A hade också anfört att hon borde ha blivit hörd då nämnden behandlade rättelseyrkan. Till den delen konstaterade förvaltningsdomstolen att ett ärende enligt 34 § 2 mom. 2 punkten i förvaltningslagen kan avgöras utan att parten hörs ifall ärendet gäller anställande i tjänstgöringsförhållande eller antagande till frivillig utbildning. Nämnden hade alltså kunnat avgöra ärendet utan att höra A.
I sina besvär hade A speciellt anfört att hörande borde äga rum för att utreda situationen med undervisningsspråk i Ivalo lågstadieskola. Frågan gällde framför allt undervisning i samiska. Förvaltningsdomstolen ansåg inte heller denna grund ge anledning till hörande.
Enligt förvaltningsdomstolen uppfyllde både A och B behörighetsvillkoren. A hade utmärkta kunskaper i finska och samiska; B i finska.
Enare kommun var en finskspråkig kommun och undervisningsspråket i Ivalo skola var finska. Även om några klasser undervisades på samiska påverkade detta inte språkkunskapskraven för rektorn. A hade längre erfarenhet som lärare än B. A hade också behörighet som speciallärare, och hade också jobbat som speciallärare. B hade mer omfattande studier i förvaltning och han hade därtill fungerat som biträdande rektor och en kort tid som rektor. Hans administrativa erfarenhet var följaktligen större än A:s. Med beaktande av detta kunde B betraktas som mer meriterad än A både i fråga om erfarenhet och om utbildning. Det fanns således inte enligt förvaltningsdomstolen orsak att ändra nämndens avgörande.
A sökte ändring i förvaltningsdomstolens avgörande hos högsta förvaltningsdomstolen. Hon upprepade de argument hon hade anfört i förvaltningsdomstolen. Hon framhöll att ett fel i förfarande hade ägt rum i och med att handlingarna enligt henne inte hade funnits till handa vid nämndens möte 14.4.2010. Hon menade också att nämndens ordförande vid mötet hade förbjudit ledamöterna att diskutera de sökande. Därtill upprepade A argumentet att hon borde ha blivit hörd i samband med behandlingen av rättelseyrkandet.
Frågan om språkkunskapskraven för rektorn hade blivit ofullständigt behandlad och den borde ha klargjorts i samband med hörandet. Enligt A har man i den rättsliga litteraturen ansett att huvudregeln om hörande i 34 § i förvaltningslagen blir tillämplig då ett kommunalt organ i samband med rättelseyrkan behandlar ett ärende gällande anställning av en tjänsteinnehavare. Endast ifall rättelseyrkandet gäller personlig lämplighet behöver hörande inte genomföras.
Enligt A är den centrala frågan i detta fall betydelsen av kunskaper i samiska. Enligt A är kunskaper i samiska av mycket större betydelse än vad nämnden ansett i och med att två klasser i Ivalo skola undervisas på samiska.
Högsta förvaltningsdomstolen behandlade de av A anförda besvären. HFD konstaterade att 34 § i förvaltningslagen anger att en part innan ett ärende avgörs ska ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras.
Enligt 34 § 2 mom. 1 och 2 punkterna får ett ärende avgöras utan att en part hörs ifall yrkandet lämnas utan prövning eller omedelbart avslås såsom ogrundat eller ärendet gäller anställning i tjänstgöringsförhållande eller antagande till frivillig utbildning.
Enligt 90 § 1 mom. i kommunallagen söks ändring i ett beslut som en nämnd har fattat med anledning av ett rättelseyrkande hos förvaltningsdomstolen genom kommunalbesvär. Enligt 2 mom. i samma paragraf får besvär anföras på den grunden att 1) beslutet har tillkommit i felaktig ordning, 2) den myndighet som fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller 3) beslutet annars strider mot lag.
B har anfört rättelseyrkande över Enare kommuns bildningsnämnds beslut 10.3.2010 att välja A till rektor för Ivalo lågstadieskola. Det är obestritt att A inte beretts tillfälle att bli hörd med anledning av B:s rättelseyrkande innan bildningsnämnden avgjorde ärendet 14.4.2010.
Då det gäller skyldigheten att höra part tillämpas 34 § i förvaltningslagen i dess helhet i fråga om behandlingen av rättelseyrkandet i bildningsnämnden. Rättsskyddet för A, som hade valts till tjänsten som rektor, kräver att hon i enlighet med 34 § i förvaltningslagen bereds tillfälle att bli hörd med anledning av rättelseyrkandet, ifall inte yrkandet lämnas utan prövning eller omedelbart avslås som ogrundat.
I ärendet har det således inträffat ett fel i förfarandet. Det här felet har kunnat påverka bildningsnämndens beslut på ett väsentligt sätt. Därför bör förvaltningsdomstolens avgörande upphävas. Också Enare kommuns bildningsnämnds beslut 14.4.2010 gällande godkännande av rättelseyrkandet och valet av A till rektor bör upphävas. Ärendet återförvisas till Enare kommun för ny behandling. Bildningsnämnden är skyldig att reservera parterna tillfälle att bli hörda innan ärendet avgörs.
Kommentar
Jag vill inleda med en språklig kommentar. År 2010 fogades till förvaltningslagen ett nytt 7 a-kapitel om omprövningsförfarande. Lagen innehåller nu allmänna bestämmelser om omprövning. De termer lagen nu använder är omprövningsbegäran och, följaktligen, att begära omprövning. Beslutet med anledning av en omprövningsbegäran kallas omprövningsbeslut.
Det i kommunallagen stadgade förfarandet med rättelseyrkande som ett obligatoriskt skede före egentliga kommunalbesvär är en form av omprövningsförfarande. I och med att kommunallagen fortfarande använder termen rättelseyrkande har jag valt att i det här fallet – och annars – använda den gamla termen. I den nya kommunallag som för tillfället är under beredning kan man anta att termen rättelseyrkande ersätts med termen begäran om omprövning.
På finska skedde ingen sådan förändring i och med att termen ”oikaisuvaatimus” används såväl i kommunallagen som i kapitel 7 a i förvaltningslagen.
Sedan till det nu aktuella rättsfallet. Behandlingen av rättelse-yrkande enligt kommunallagen är till alla delar fråga om förvaltningsförfarande. Det innebär att förvaltningslagen ska tillämpas. Alla bestämmelser i förvaltningslagen som tryggar partens ställning blir följaktligen tillämpliga. De allmänna rättsprinciperna i 6 § ska tillämpas helt normalt, bestämmelsen om komplettering av handlingar i 22 § är tillämplig, likaså bestämmelserna om rådgivning (8 §) och gott språkbruk (9 §) – bara för att nämna några exempel. Enligt 89 § 2 mom. i kommunallagen ska ett rättelseyrkande behandlas utan dröjsmål. I 49 e § i förvaltningslagen anges att en begäran om omprövning ska behandlas skyndsamt. Båda bestämmelserna syftar till samma sak, nämligen en snabb behandling. Idén är ju att ett omprövningsförfarande som slutresultat ska leda till en snabbare helhetsbehandling av ett ärende; inte en långsammare.
I och med att förvaltningslagen ska tillämpas innebär det självfallet att också 34 § i förvaltningslagen blir tillämplig vid behandlingen av ett rättelseyrkande. Såsom tydligt framgår av det nu aktuella HFD-avgörandet ska hörande tillämpas till alla delar då rättelseyrkandet behandlas. Ifall det bara finns en enda part i ett ärende och det är parten själv som anför rättelseyrkande är det i allmänhet inte nödvändigt att ytterligare höra parten. I övriga fall – till exempel om en kommunmedlem eller en annan part anfört rättelseyrkandet – bör parten eller parterna i ärendet bli hörda.
Om bildningsnämnden i det nu aktuella fallet av någon anledning skulle ha lämnat B:s rättelseyrkande utan prövning hade hörande av A förstås inte varit nödvändigt. Nu prövade emellertid nämnden rättelseyrkandet och gick därtill in för att ändra beslutet och att välja B, som anfört rättelseyrkandet, till tjänsten. Ändå gavs A inte en möjlighet att yttra sig med anledning av A:s yrkanden. Den troliga förklaringen till att nämnden inte hörde A är att ärendet uppfattades gälla en av undantagspunkterna i 34 §, nämligen 34 § 2 mom. 2 punkten, enligt vilken hörande ju inte behöver genomföras om ärendet gäller anställning i tjänstgöringsförhållande. Då det ursprungliga beslutet om valet av rektor för Ivalo lågstadieskola bereddes gällde nog den här undantagsregeln. Då var det inte nödvändigt att särskilt höra de sökande till tjänsten. Troligen genomfördes intervjuer och annan utredning, men hörande om ”andras yrkanden” genomfördes självfallet inte.
Då nämndens beslut att välja A till rektor sedan blev föremål för rättelseyrkande var nämndens behandling inte längre handläggning av ett ärende gällande anställning av tjänsteinnehavare utan det var fråga om handläggning av ett rättelseyrkande – även om ju substansen i ärendet var densamma som i den ursprungliga beredningen.
I och med att det nu var fråga om behandling av rättelseyrkande skulle huvudregeln – inte undantaget – i 34 § i förvaltningslagen tillämpas. Då nämnden godkände det av B anförda rättelseyrkandet och valde honom till rektor var det helt klart ett beslut som i högsta grad berörde A:s rättigheter. Därför borde A ha blivit hörd i ärendet.
HFD:s avgörande visar igen en gång den absoluta karaktären av hörande av part. Eftersom bildningsnämnden inte hade hört A upphävdes såväl förvaltningsdomstolens som bildningsnämndens avgöranden. Ärendet återförvisades till Enare kommun, som måste behandla rättelseyrkandet på nytt.
