Hur ska sekretessbelagd information hanteras?
Problemet. För de flesta offentligt anställda liksom också för de förtroendevalda torde det vara helt klart att hemlig information och hemliga handlingar inte får delges utomstående. Att den som inte jobbar inom kommunen inte har rätt att få del av uppgifter som gäller till exempel en persons hälsotillstånd är säkert självklart för de flesta. Särskilt information om hälsovård och hälsotillstånd för enskilda personer liksom också uppgifter om en enskild persons sociala förhållanden hör till kärnan av det område som skyddas av tystnadsplikten och alla inser att det här är frågor som man inte allmänt talar om.
Mindre självklart är emellertid hur sådan hemlig information hanteras inom myndigheten. Vilka alla har rätt att få del av informationen? I vilken utsträckning kan informationen ges till kolleger och till kommunala förtroendevalda? Och i vilken form kan sekretessbelagda uppgifter ges till olika personer?
Riksdagens justitieombudsman har i slutet av förra året och i början av detta år behandlat klagomål i två fall gällande just hanteringen av handlingar inom hälsovårdens område.
Fall 1. JO 12.11.2010 DNr 2096/4/09
A klagade hos JO över kommunens förfarande i ett ärende gällande en anmärkning han hade anfört. Enligt A hade kommunen brutit mot tystnadsplikten, eftersom uppgifter om A:s hälsotillstånd, som ingick i anmärkningen, hade delgetts utomstående, åtminstone kommundirektören, förvaltningsdirektören och medlemmarna av social- och hälsovårdsnämnden. Dessutom klagade A över att han inte trots begäran hade erhållit ett protokollsutdrag från nämndens möte, vid vilket hans anmärkning behandlades.
I sitt avgörande hänvisade JO först till 21 § i Finlands grundlag enligt vilken var och en har rätt att på behörigt sätt och utan ogrundat dröjsmål få sin sak behandlad av en myndighet som är behörig enligt lag. Offentligheten vid handläggningen, rätten att bli hörd, rätten att få motiverade beslut och rätten att söka ändring samt andra garantier för en rättvis rättegång och god förvaltning ska tryggas genom lag. Enligt 10 § i lagen om patientens ställning och rättigheter har en patient som är missnöjd med den hälso- och sjukvård som han har fått eller med bemötandet i samband med den rätt att framställa anmärkning till den chef som ansvarar för hälso- och sjukvården vid verksamhetsenheten i fråga. Anmärkningen ska avgöras inom skälig tid från det den gjordes.
Gällande sekretess och utgivande av information hänvisade JO bland annat till 10 § i grundlagen som anger att vars och ens privatliv, heder och hemfrid är tryggade. Närmare bestämmelser om skydd för personuppgifter utfärdas genom lag. I 12 § i grundlagen anges att handlingar och upptagningar som innehas av myndigheterna är offentliga, om inte offentligheten av tvingande skäl särskilt har begränsats genom lag. Var och en har rätt att ta del av offentliga handlingar och upptagningar.
Lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet innehåller i 24 § en förteckning över sekretessbelagda handlingar. Bland dem nämns i 25 punkten handlingar som innehåller uppgifter bland annat om en persons hälsotillstånd eller handikapp, den hälsovård eller rehabilitering som denne har erhållit eller uppgifter om någons sexuella beteende eller inriktning. I offentlighetslagen finns i 22 § en bestämmelse om att en myndighetshandling ska sekretessbeläggas, om det i offentlighetslagen eller någon annan lag föreskrivs eller om handlingen innehåller uppgifter för vilka tystnadsplikt föreskrivs genom lag. En sekretessbelagd myndighetshandling eller en kopia eller utskrift av en sådan handling får inte företes för eller lämnas ut till utomstående eller med hjälp av en teknisk anslutning eller på något annat sätt företes för eller lämnas ut till utomstående. Till slut hänvisade JO till 43 § i kommunallagen som reglerar förtroendevaldas rätt till handlingar. Enligt paragrafen har en förtroendevald rätt att av kommunens myndigheter få de upplysningar och ta del av de handlingar som han anser nödvändiga i sitt uppdrag, om inte något annat följer av sekretesstadgandena.
JO hänvisade också till bestämmelsen om god informationshantering i 18 § i offentlighetslagen samt till 32 § i personuppgiftslagen, som bland annat anger att den registeransvarige ska genomföra de tekniska och organisatoriska åtgärder som behövs för att skydda personuppgifterna mot obehörig åtkomst och mot förstöring, ändring, utlämnande och översändande som sker av misstag eller i strid med lag eller mot annan olaglig behandling. Till slut hänvisade JO till 14 § i offentlighetslagen som gäller beslut om att en handling lämnas ut.
Därefter beskrev JO händelserna i fallet. A hade 9.3.2009 till kommunens e-postadress skickat ett meddelande som var rubricerat anmärkning och som var riktat till social- och hälsodirektören. I sitt meddelande bad A om att få utredning om och korrigering av vissa händelser som anslöt sig till den hälsovård han fått i kommunens hälsocentral. Förvaltningssekreteraren tog emot meddelandet, och överförde det till social- och hälsodirektören. Hon skickade också meddelandet för kännedom till kommundirektören och till förvaltningsdirektören.
Social- och hälsodirektören gav sitt svar på anmärkningen 23.4.2009. Svaret gavs för kännedom också till kommundirektören och förvaltningsdirektören samt till social- och hälsovårdsnämnden.
Kommundirektören gav en förklaring till JO i vilken han konstaterade att kommunens allmänna e-post hanteras i kommunens registratur. De handlingar som inkommit skickas till den tjänsteinnehavare de riktats till. Om det förekommer sekretessbelagda handlingar beaktas detta. Förvaltningssekreteraren för sin del konstaterade i sin förklaring att hon inte skulle ha skickat handlingarna till direktörerna ifall hon hade tittat noggrannare på meddelandet. Hon påpekade dock att alla kommunens anställda har tystnadsplikt. Social- och hälsodirektören konstaterade i sin förklaring att kommundirektören och förvaltningsdirektören båda har tystnadsplikt. I fråga om nämndbehandlingen fungerar social- och hälsodirektören som föredragande och han väljer de ärenden som tas med på föredragningslistan. A:s ärende har behandlats på listan för sekretessbelagda ärenden. Orsaken till att A inte fick ett protokollsutdrag från nämnden var att han redan tidigare fått del av social- och hälsodirektörens beslut. Det var bara fråga om ett anmälningsärende hos nämnden och någon diskussion fördes inte.
I sitt egentliga avgörande konstaterade JO först att handlingar om en persons hälsotillstånd är sekretessbelagda, vilket betyder att de inte får delges utomstående. Som utomstående anses också personer inom samma myndighet ifall de verkar i en annan enhet eller med helt andra uppgifter. Enligt 10 § i patientlagen ska en anmärkning riktas till den chef som ansvarar för hälso- och sjukvården vid verksamhetsenheten i fråga. Det hörde således till social- och hälsodirektören att behandla anmärkningen.
Förvaltningssekreteraren har förfarit i strid med 22 § i offentlighetslagen då hon skickade en kopia av anmärkningen, som var riktad till social- och hälsodirektören, till kommundirektören och förvaltningsdirektören. Social- och hälsodirektören har för sin del förfarit lagstridigt då han för kännedom skickade sitt beslut med anledning av anmärkningen till kommundirektören och förvaltningsdirektören och till social- och hälsovårdsnämndens medlemmar. Enligt 43 § i kommunallagen har nämndmedlemmarna inte rätt att se sekretessbelagda handlingar, ifall de inte ansluter sig till ett ärende som behandlas hos nämnden. Behandling av anmärkningen hör inte heller till kommundirektörens eller förvaltningsdirektörens uppgifter.
Gällande A:s rätt att få protokollsutdrag från nämndens möte konstaterade JO att det hör till förvaltningsdomstolen att ta ställning till en persons rätt att få del av handlingar i det fall att en myndighet vägrat ge ut handlingen. Som sin uppfattning framförde JO dock att det inte fanns någon orsak att inte ge ut handlingen, som gällde A själv, även om den var sekretessbelagd. Det att A tidigare fått social- och hälsodirektörens beslut med anledning av anmärkningen hade enligt JO ingen rättslig relevans.
JO delgav kommunen sin uppfattning om förvaltningssekreterarens och social- och hälsodirektörens lagstridiga förfarande, och uppmanade samtidigt kommunen att utveckla hanteringen av handlingar i enlighet med principerna för god informationshantering.
Fall 2. JO 24.3.2011 DNr 3438/4/09
I detta fall hade ett sjukvårdsdistrikt skickat uppgifter om en persons hälsovård till personen i vanlig, oskyddad e-post. JO konstaterade att detta inte är lagligt, och hänvisade bland annat till principen om god informationshantering i 18 § i offentlighetslagen och till 5 § i personuppgiftslagen, som anger att den registeransvarige ska behandla personuppgifterna i enlighet med lag samt iaktta aktsamhet och god informationshantering. JO hänvisade också till en anvisning från dataombudsmannens byrå (3.1.2007), i vilken dataombudsmannen bland annat slagit fast att sekretessbelagda uppgifter inom socialvården inte är skyddade mot utomstående i oskyddad e-post. En myndighet får inte i normal e-post skicka meddelanden som innehåller en persons namn och från vilka det framgår att personen är kund hos socialvården. Om en kund skickar ett meddelande till exempel med en förfrågan per normal e-post, måste svaret ges per telefon eller skriftligt.
Enligt JO borde motsvarande förfarande ha tillämpats av sjukvårdsdistriktet. Fast patienten själv skulle ha skickat en förfrågan per e-post, fick myndigheten inte skicka svaret i oskyddad, öppen e-post.
Kommentar
I det första JO-avgörandet är den centrala rättsfrågan rätten att ge sekretessbelagd information inom en kommun och till de förtroendevalda. Offentlighetslagen utgår ju från att sekretessbelagda handlingar inte får ges till utomstående. Begreppet utomstående är inte definierat i lagen, men det är klart att lagen åtminstone avser alla ”genuint” utomstående, det vill säga personer som inte hör till myndigheten och som inte har något med ärendet att göra.
Det är däremot svårare att definiera ”utomstående” inom myndigheten. JO har, med hänvisning till Olli Mäenpääs bok ”Julkisuuslaki”, i vilken anförs att utomstående också är sådana personer som inom en myndighet verkar inom en helt annan verksamhetsenhet eller med helt andra uppgifter.
För hälsovårdens del definierar patientlagen (13 §) uttryckligen vem som är utomstående: ”Med utomstående avses i denna lag personer som inte vid verksamhetsenheten eller på uppdrag av den deltar i vården av patienten eller i andra uppgifter i samband med vården.” Inom en verksamhetsenhet inom hälsovården är det således tillåtet att ge sekretessbelagd information, medan det utan särskilda bestämmelser i lag inte är tillåtet att ge informationen till personer eller myndigheter utanför verksamhetsenheten. Kommundirektören och förvaltningsdirektören hade inget med behandlingen av anmärkningen att göra; social- och hälsodirektören var rätt instans för den behandlingen. Därför var det fel att ge sekretessbelagda uppgifter till de två direktörerna.
De förtroendevalda i en kommun har inte enligt kommunallagen någon speciell rätt att få hemliga handlingar eller hemlig information. Om ett ärende behandlas i ett förtroendeorgan har medlemmarna självfallet rätt att få också de hemliga handlingarna, och har sedan tystnadsplikt om den informationen. Men i övriga fall har de förtroendevalda ingen särskild rätt att få del av sekretessbelagd information.
Det andra JO-avgörandet gällde formen för översändande av sekretessbelagd information. Dataombudsmannen har redan tidigare slagit fast att vanlig e-post inte uppfyller kravet på skydd för sekretessbelagda handlingar. Också JO har i ett tidigare avgörande (12.11.2009 DNr 704/4/08) konstaterat att e-post inte kan användas för överföring av hemliga uppgifter ens med partens samtycke. Om myndigheten inte har tillgång till särskilda, skyddade system är skriftliga brev eller – då det är möjligt – telefonsamtal att föredra.
