Vad är en myndighets- handling?
Problemet. För att lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet – offentlighetslagen – ska tillämpas på en handling måste handlingen uppfylla vissa kriterier. För det första definieras själva begreppet handling i 5 §: ”Med en handling avses i denna lag utom en framställning i skrift eller bild även ett meddelande som avser ett visst objekt eller ärende och uttrycks i form av tecken som på grund av användningen är avsedda att höra samman och vilket kan uppfattas endast med hjälp av automatisk databehandling eller en ljud- eller bildåtergivningsanordning eller något annat hjälpmedel.” Handlingsbegreppet har getts en vid omfattning. Alla slag av dokument, de må sedan vara fysiska eller elektroniska, räknas.
För att lagen ska tillämpas räcker det dock inte att det är fråga om en handling. Offentlighetslagen tillämpas nämligen bara på myndighetshandlingar.
Enligt 5 § är det då fråga om handlingar som ”upprättats av myndigheten eller av någon som är anställd hos en myndighet eller som har inkommit till en myndighet för behandling av ett visst ärende eller i övrigt inkommit i samband med ett ärende som hör till myndighetens verksamhetsområde eller uppgifter.” Det ska alltså vara fråga om handlingar med en myndighetskoppling för att offentlighetslagen alls ska bli tillämplig.
Idén med 5 § är att ge en tillräckligt tydlig och samtidigt bred definition av handlingar. Man har i lagen strävat efter att det inte ska vara möjligt att på konstlat sätt – till exempel med hänvisning till handlingens form – hålla handlingar utanför offentlighetslagens tillämpningsområde. Det att en handling omfattas av offentlighetslagen betyder ju sedan inte att den nödvändigtvis är offentlig, även om offentlighet är huvudregeln. Lagen innehåller också bestämmelser om handlingar som ”inte ännu” är offentliga och om handlingar som är hemliga.
En del dokument, som ur ett normalspråkligt perspektiv nog uppfattas som ”handlingar”, är ändå inte sådana handlingar som omfattas av offentlighetslagen. Också de här handlingarna finns definierade i 5 §. HFD har i ett färskt avgörande tagit ställning till en typ av sådana handlingar.
Fallet. HFD: 2012:68 (27.8.2012 liggare 2220)
Redaktören A hade begärt att få se den undersökning om utveckling av arbetsklimatet som förvaltningscentralen i Björneborgs stad hade låtit göra. Stadsstyrelsen i Björneborg hade 8.3.2010 avslagit A:s begäran. Stadsstyrelsen konstaterade i sitt avslag att den ledande konsulten bara muntligt hade rapporterat om undersökningen och att en power point-presentation hade använts som stöd för den interna diskussionen. Det fanns därför inte någon sådan handling som avses i 5 § 1 mom. offentlighetslagen och således inte något att ge ut till redaktören.
A anförde besvär hos Åbo förvaltningsdomstol. Förvaltningsdomstolen refererade först de relevanta bestämmelserna i offentlighetslagen. I 1 § 1 mom. anges att myndighetshandlingar är offentliga, om inte något annat föreskrivs särskilt i offentlighetslagen eller i någon annan lag. Enligt 9 § 1 mom. har var och en rätt att ta del av en offentlig myndighetshandling. I 5 § definieras begreppen handling och myndighetshandling (se ovan i ingressen till den här artikeln). För att ett dokument ska vara en handling förutsätts inte pappersformat.
I 5 § 4 mom. anges följande: På handlingar som har upprättats för förhandlingar, kontakter och något annat därmed jämförbart internt myndighetsarbete mellan personer som arbetar inom en myndighet samt mellan myndigheter och enskilda eller sammanslutningar som verkar för myndighetens räkning tillämpas lagen endast om handlingarna innehåller sådana uppgifter att de enligt arkivlagstiftningen ska överföras till ett arkiv. Om en handling dock överförs till ett arkiv, kan myndigheten bestämma att uppgifter ur den får lämnas ut endast med myndighetens tillstånd.
Enligt 7 § 2 mom. i arkivlagen ska arkivfunktionen skötas så att den stöder arkivbildaren i dess uppgifter samt tillgodoser enskilda personers och sammanslutningars rätt att få uppgifter ur offentliga handlingar och att enskilda personers och sammanslutningars rättsskydd samt datasekretess har beaktats på behörigt sätt och att tillgången på handlingar som ansluter sig till enskilda personers och sammanslutningars rättsskydd säkerställs och att handlingarna betjänar forskningen som informationskällor.
Efter att ha refererat de tillämpliga bestämmelserna övergick förvaltningsdomstolen till att beskriva fakta i fallet och refererade först de utlåtanden och förklaringar som hade inlämnats i fallet.
Åbo stadsstyrelse hade i sitt utlåtande konstaterat att stadsstyrelsen år 2009 hade beslutat genomföra ett projekt för att utveckla ledningssystemen och ledarskapet samt förbättra arbetsklimatet vid stadens förvaltningscentral. En konsult vid Arbetshälsoinstitutets enhet i Åbo hade valts som sakkunnig för projektet. I november 2009 hade konsulten genomfört en muntlig presentation för stadsdirektören och stadsstyrelsens presidium. En feedback-diskussion hade också genomförts. I den deltog stadsstyrelsens presidium och de personer som intervjuats för undersökningen samt konsulterna. Ett muntligt sammandrag hade presenterats. Diskussionen hade stötts av en power point-presentation. En papperskopia av power point-presentationen hade lämnats till stadsstyrelsen och för de intervjuade personer som inte kunde vara närvarande vid feedbackdiskussionen. Efter dessa skeden hade stadsstyrelsen beslutat att en egentlig utredning kan beställas av Arbetshälsoinstitutets enhet i Åbo.
Stadsstyrelsen hade i sitt utlåtande också konstaterat att det var fråga om en mellanrapport för ett utvecklingsprojekt som gäller det interna arbetsklimatet och ledningssystemen och som är en del av myndighetens interna arbete. Ett sådant projekt kan jämföras med intern utbildning, som nämns i 5 § 3 mom. i offentlighetslagen. Projektet är på hälft och inga uppgifter eller handlingar har överlåtits. Om projektet i sinom tid leder till åtgärder kommer besluten om dessa att utgöra normala myndighetshandlingar. Power pointpresentationen är därtill, ryckt ur sitt sammanhang, mångtydig och oklar.
I sin förklaring med anledning av stadsstyrelsens utlåtande hade A konstaterat att det inte har någon betydelse om en handling är mångtydig eller oklar när det gäller en bedömning av handlingens offentlighet. En myndighet kan inte begränsa offentligheten på den grund att myndigheten själv upplever att en handling är ofullständig eller ofärdig. Power point-presentationen är en del av en första rapport om arbetsklimatet. Den uppfyller kännetecknen för en handling och har förevisats för en stor grupp personer, som inte har ålagts att iaktta tystnadsplikt i fråga om handlingen.
I sina slutsatser konstaterade förvaltningsdomstolen först att en power point-presentation av det slag som använts vid presentationen av utvecklingsprojektet i och för sig nog kan uppfylla kriterierna för en myndighetshandling enligt 5 § 1 mom. i offentlighetslagen. Förvaltningsdomstolen ansåg dock att utredningen, som uppgjorts för det fortsatta arbetet, bör anses vara en sådan handling som upprättats för internt myndighetsarbete och som inte enligt arkivlagstiftningen, även om man beaktar genomförandet av syftet med offentlighetsprincipen, ska överföras till ett arkiv. Det är därför fråga om en handling som offentlighetslagen enligt 5 § 4 mom. inte tillämpas på. Det finns därför inte orsak att ändra på slutresultatet i Björneborgs stadsstyrelses beslut.
A anforde besvar hos högsta förvaltningsdomstolen. Han menade bland annat att man inte med hänvisning till arkivlagstiftningen kan begränsa yttrandefriheten och offentlighetslagstiftningen. I det här fallet är det fråga om en myndighetshandling och offentlighetslagen ska tillämpas på den.
Högsta förvaltningsdomstolen förkastade besvären. HFD konstaterade att det inte finns orsak att ändra förvaltningsdomstolens avgörande.
Kommentar
■ Den grupp av handlingar som det här HFD-avgörandet gäller brukar ofta kallas ”icke-handlingar”. Det är alltså fråga om en grupp av handlingar som i och för sig uppfyller kriterierna för handlingar i enlighet med offentlighetslagen och som också kunde definieras som ”myndighetshandlingar”.
De här ”icke-handlingarna” har ändå uteslutits från att omfattas av offentlighetslagen. Eftersom man i offentlighetslagen strävat efter att tillräckligt noggrant definiera lagens tillämpningsområde har det varit nödvändigt att också klart definiera vilka handlingar som är sådana att lagen inte alls gäller dem. I 5 § 3 mom. finns en förteckning över vissa sådana handlingar. I förteckningen ingår fem olika punkter, bl.a. nämns brev och andra handlingar som har sänts till den som är anställd hos en myndighet med anledning av något annat uppdrag eller någon annan ställning han eller hon innehar, minnesanteckningar eller sådana utkast som ännu inte har lämnats in för föredragning, handlingar som en myndighet har skaffat för intern utbildning, informationssökning eller annan därmed jämförbar intern användning samt handlingar som har kvarblivit hos eller inkommit till en myndighet som hittegods. De här punkterna är relativt klara och föranleder inte så många tolkningsproblem.
I 5 § 4 mom. nämns ytterligare en grupp av handlingar som faller utanför lagens tillämpningsområde. Det nu aktuella HFD-avgörandet gäller just en tillämpning av den här bestämmelsen, som jag citerat i själva rättsfallstexten. Det är alltså fråga om handlingar som uteslutande upprättats för internt myndighetsarbete och som enligt arkivlagstiftningen inte ska överföras till ett arkiv. Den här bestämmelsen i offentlighetslagen har inte ett helt självständigt tillämpningsområde, utan är beroende av det som anges i arkivlagen. Problemet är dock att arkivlagen inte på ett uttömmande sätt räknar upp vilka handlingar som är interna och som inte ska överföras till ett arkiv.
Då man avgör om en intern handling ska omfattas av offentlighetslagen måste man för det första beakta att offentlighetsprincipen är en av de centrala principerna i vår grundlag och att hela offentlighetslagen finns till för att främja offentlighet, inte för att begränsa den. Därför ska undantag från offentligheten alltid tolkas restriktivt – detta gäller också beslut om huruvida lagen alls ska tillämpas på en handling.
Samtidigt måste man beakta en intern handlings karaktär i relation till en beslutsprocess. Om det är fråga om en handling som bara gäller den interna kommunikationen eller den interna utvecklingen inom en myndighet kan det vara fråga om en sådan intern handling som inte behöver överföras till ett arkiv. Interna infoblad, material från interna personalutbildningar eller interna seminarier kan höra till den här kategorin. Om den interna handlingen däremot innehåller element som direkt ligger till grund för ett beslut omfattas handlingen till denna del nog av offentlighetslagen fast handlingen till sin natur är ”intern”.
I det nu aktuella avgörandet kom alltså förvaltningsdomstolen, vars slutsats HFD omfattade, till att power point-presentationen var en sådan intern myndighetshandling som inte ska överföras till ett arkiv. Själva formatet – en power point-presentation – utgjorde självfallet inget hinder. I det här fallet anslöt sig presentationen dock till en arbetsklimatundersökning som i sig var rent intern och som dessutom i det skedet inte hade genomförts på ett slutligt sätt. Det är därför rimligt att anse att presentationen är en del av det interna myndighetsarbetet och att den inte skulle komma att överföras till ett arkiv. Därför var det en ”icke-handling” och offentlighetslagen skulle inte tillämpas på den ens med beaktande av offentlighetsprincipen. Därför hade redaktören inte heller rätt att få del av presentationen.
HFD har för ganska exakt tio år sedan med likadana motiveringar avgjort ett liknande fall. I Finlands kommuntidning 6/2002 skrev jag om det fallet, som hade årsboksnummer HFD 2002:20.
