Demokratin kryper neråt

27.11.2012

Är kommundelsförvaltning bara placebodemokrati? Forskarna Siv Sandberg och Ritva Pihlaja försöker svara på frågan i en utredning som de gjort för finansministeriet och justitieministeriet.

Utredningen om ”demokrati på geografisk grund” skall bidra till faktaunderlaget för förnyandet av Kommunallagen. Forskarna fick i uppgift att kartlägga delområdesförvaltningarna i Finlands kommuner.
– En sådan översikt har faktiskt inte tidigare gjorts, säger Sandberg.

Regeringens strävan är att minska antalet kommuner. Då måste man se över hur den kommunala demokratin skall fungera, konstateras det i företalet till undersökningen.
Sandberg och Pihlaja fick uppdraget i mars. Tidsramen var mycket snäv och uppgiften utvidgades till att också omfatta en jämförelse med utländska kommundelsförvaltningar och fenomenet deltagande budgetering.

Det blev en diger 200 sidors rapport som gick på remiss i juli.
Materialet om de nordiska länderna, övriga utländska exempel och den deltagande budgeteringen skrevs på basen av nätkällor och tidigare forskning.

För översikten av finländska exempel sållade forskarna fram ett femtontal intressanta kommuner och valde sedan åtta att studera närmare. De flesta kommunerna besökte forskarna tillsammans för att göra intervjuer och samla annat material.

Snabbt visade det sig att brokigheten är överraskande stor med tanke på att alla ändå lyder under samma kommunallag. Regionala organ finns i 59 kommuner och de totalt 63 olika organen har 23 olika benämningar.

Då räknade forskarna både organ med en formell position i kommunens förvaltning och mera informella som byaråd. I bara tio procent av fallen hade kommunen direkt delegerat ansvar till organen.

Exempelkommunerna blev Vanda, Uleåborg, Rovaniemi, Salo, S:t Michel, Suomussalmi, Sonkajärvi och Posio.

Som listan visar är kommundelsförvaltning – eller delområdesförvaltning, som lagen talar om – något som framför allt tillämpas i östra och norra Finland, i glesbygden.
– Det är lite paradoxalt. Rent tekniskt så borde det finnas ett större behov i storstadsmiljöerna, säger Sandberg.

Men en stadsdel är inte en likadan gemenskap som en by. Den kan sakna historia och naturliga gränser. Folk i en storstad flyttar obehindrat mellan stadsdelar – skall de då haka på verksamheten hos en helt ny stadsdelsnämnd?

Sandberg och Pihlaja argumenterar för att det i många fall skulle vara mera lovande att öka medbestämmandet enligt andra kriterier än geografin. Invånarna kunde till exempel ges möjlighet att delta i utformandet av social- och hälsovården, skolorna eller dagvården. Men utredningsuppdraget gällde geografiska delområden.

Delområdesförvaltning finns antagligen i de flesta länder i världen. Studien granskar alla de nordiska länderna och några mera fjärran exempel.

Ett är Brasilien där man hittar exempel på deltagande budgetering i Porto Allegre, en miljonstad. Omkring 50 000 stadsbor deltar i de möten som på olika sätt dirigerar en femtedel av stadens budget.

I Oslo har ansvaret för bashälsovården, barndagvården och några andra sociala tjänster delegerats till 15 olika stadsdelsorgan. Tillsammans har de 39 procent av stadens anställda och budget.

Siv Sandberg har ändå ett varningens ord.
– Somliga av de här exemplen har valsat runt i litteraturen och de kan växa sig större än empirin.

Det är helt enkelt svårt att skapa sig en bild av hur de här organen fungerar utifrån stadgorna och pappren. På fältet ser det helt annorlunda ut.

Därför var turnén till de finländska kommunerna nödvändig.
– Utan den skulle nog vår bild av fenomenet vara ganska mycket tunnare, säger Sandberg.

En lärdom är att diskussionen om delområdesförvaltning färgas av vilken referens man har. Tänker man på Posio där byarådet disponerar över 2 000 euro och kommundirektören sitter som dess sekreterare? Eller tänker man på Oslo? Eller kanske på Salo med fem områdeskommittéer med detaljerade stadgor och rutiner, men ingen makt?

Etablerade politiker i riksdagen och storkommuners kärna tenderar också att vara skeptiska. Resonemanget är att delområdesförvaltning hotar flytta beslutanderätt från de valda folkrepresentanterna till icke-valda.

Vilket leder till frågan om vem som i praktiken kommer att delta. Det är ett dilemma i alla modeller, säger Sandberg.

Erfarenheten är att det inte finns politisk energi att investera i de här mötena om de inte också får något att besluta om. Med tanke på legitimiteten är det då bäst om invånarna i det område det gäller själva kan välja sina representanter, snarare än att till exempel kommunen centralt utser ett organ som speglar helhetens partipolitik.

Sandbergs och Pihlajas utredning utmynnar i förslaget att den nya kommunallagen noggrannare än den nuvarande berättar hur invånarna kan delta och påverka.
Forskarna skissar upp tre olika spår.

Den första möjligheten är att kommunen stimulerar fungerande lokala sammanslutningar och tar dem med i diskussioner om och utvecklande av kommunens verksamhet. Det här kan göras också utan att lagen skrivs om, men kräver i alla fall en märkbar attitydförskjutning.

Den andra möjligheten är att man skapar starka områdesnämnder som får verklig makt att planera, besluta och budgetera. Kommunallagen borde få en paragraf som definierar nämnderna och deras uppgifter, men inte tvingar kommunen att bilda sådana eftersom de inte passar alla kommuner.

Det tredje alternativet är ett alternativ till det andra: nuvarande kommuner får möjlighet att efter en fusion fortsätta som närkommuner med reducerade uppgifter. Närkommunen kunde till exempel sköta barndagvård, åldringsvård, fritids- och kulturtjänster. Närkommunen skulle ha både direktvald fullmäktige och egen styrelse. Det kräver naturligtvis helt nya paragrafer i kommunallagen.

Sandberg väntar sig att det blir en ganska knivig politisk behandling av förslagen.

Mathias Luther

Alla skall få vara med

– Vi närmade oss demokratifrågorna från två håll – Siv från den officiella kommunorganisationens håll, jag från de inofficiella organisationernas håll och så har vi formulerat något som är en gyllene medelväg, säger forskaren Ritva Pihlaja.

– Mitt bekymmer hela tiden har varit hur den enskilda människans och medborgarsamhällets inofficiella organisationers röst hörs då nya regler skrivs för närdemokratin, säger hon.
Pihlaja tar fram grundlagen och läser den andra paragrafens andra moment:
”Till demokratin hör att den enskilde har rätt att ta del i och påverka samhällets och livsmiljöns utveckling.”
– Det gäller alltså just individens rätt att delta. Det sägs mycket klart och det borde man ta fasta på. Men diskuteras det? Nej!
– Vi talar om kommuner, tredje sektorn, landsbygdsutveckling eller byar. Men det är allt metabegrepp. Man borde tänka ännu längre ner, på individens nivå.

Hon påpekar att det redan gjorts en allvarlig ansats till det här i en lag: Markanvändnings- och byggnadslagen. Den har paragrafer som gör det möjligt för den enskilda att få sin röst hörd i planeringsprocessen. Lagen är inte perfekt men avsikten var god.
– Varför kunde man inte skriva in samma slags rättigheter ifråga om samhällets servicefunktioner, frågar hon.
Av de tre spår som lyfts fram i utredningen betonar Ritva Pihlaja det första, ”det blomstrande medborgarsamhället”.
– Det är växelverkan mellan kommunen och alla de små lokala sammanslutningarna och individerna som borde förstärkas. Den borde bli mycket mera systematisk.
– Som forskare inom den tredje sektorn hoppas jag att det inte ignoreras då man tänker på kommunallagen, men det är mycket mera än bara lagstiftning.
Det behövs också stora attitydförändringar.

Ritva Pihlaja var häromveckan gäst på landsbygdsriksdagen i Korpoström där utredningen om delområdesdemokrati väckte stort intresse. Efter en paneldiskussion som hon deltog i efterlystes ett projekt för att med frivilliga krafter snabbt översätta utredningen till svenska.
På landsbygdsriksdagens sida i Facebook efterlyses nu frivilliga som kan delta.

Mathias Luther

HÅLL KOLL PÅ KOMMUNSEKTORN.
Beställ Kommuntorgets nyhetsbrev här