Rapport: Byråkratiskt asylsystem kostar kommuner och flyktingar dyrbar tid

Östen Wahlbeck har sammanställt sin rapport för EU-kommissionen, som också finansierat projektet. Foto: Helsingfors universitet.
Östen Wahlbeck har sammanställt sin rapport för EU-kommissionen, som också finansierat projektet. Foto: Helsingfors universitet.
2.8.2019

Finlands förfarande i asylfrågor är logiskt indelat och skulle kunna fungera – om asylbesluten gjordes snabbare, säger universitetslektor Östen Wahlbeck.

Det finländska asylsystemet är toppstyrt, byråkratiskt och tudelat. På så sätt är systemet tydligare än de som är i bruk i Sydeuropeiska länder. Men det finländska systemet är inte utan problem, något som främst drabbar flyktingarna själva och kommunerna som ska integrera dem.

Det här säger Östen Wahlbeck, universitetslektor i etniska relationer vid Svenska social- och kommunalhögskola vid Helsingfors universitet. Wahlbeck har inom ramen för forskningsprojektet Ceaseval undersökt hur asylmottagningen sköttes administrativt under det exceptionella flyktingåret 2015 men också innan det.

Logisk indelning, dåligt utfall

Tudelningen av det finländska asylsystemet innebär att asylmottagningen – alltså ansvaret för de asylsökandes boende och behandlingen av själva ansökan – är statens ansvar. Kommunerna bär ansvaret för att integrera de som beviljas uppehållstillstånd.

Symptomatiskt för tudelningen är att det numera finns skilda lagar för dessa processer, en som styr mottagningen och en som gäller för integrationsprocessen. I praktiken innebär det att integrationen kan ta vid först när uppehållstillstånd beviljas. Häri ligger ett problem, säger Wahlbeck.

– Det är säkert en logisk indelning som kanske skulle fungera om asylbeslutet kom inom några månader. Men nu har vi ett system där folk kan sitta på flyktingförläggningar i flera år. De har inte rätt att delta i de integrationskurser som NTM-centralerna och kommunerna ordnar.

Kommunerna körs över

I rapporten kallar Wahlbeck förhållandet mellan statliga myndigheter, främst Migrationsverket, och kommunerna för ”delikat”.

Det finns till exempel inget juridiskt sätt för kommunerna att hindra att Migrationsverket öppnar eller stänger flyktingförläggning på orten. Tidigare har det funnits en praxis att fråga kommun- eller stadsstyrelserna, men den övergav Migrationsverket 2015. Man upplevde att det stora antalet asylsökande gjorde att det inte fanns tid för den kommunala byråkratin.

Kommunförbundet har i ett utlåtande kritiserat det här tillvägagångssättet och understrukit att kommunerna måste få uttala sig. Efter att asylsituationen normaliserades har diskussionen handlat om att stänga flyktingförläggningar. Wahlbeck säger att det fanns kommuner som först protesterade mot grundandet av flyktingförläggningar, men när det blev dags att avveckla verksamheten protesterade de mot stängningen.

Viktig tid går förlorad

Skapar det här, att Migrationsverket har rätt att öppna och stänga flyktingförläggningar och att asylprocessen drar ut på tiden och förlänger integrationen, en obalans mellan stat och kommun och en börda på kommunerna som de inte kan påverka?

– Det är just det som är problemet. Att människor är en lång tid på förläggningarna är inte en ekonomisk börda för kommunerna men tid går förlorad, tid som kunde sättas på integration.

Det är också vanligt att asylsökande flyttar ut från förläggningarna och in med landsmän och släktingar som redan bor i Finland. Därmed är de i praktiken kommuninvånare men räknas inte som sådana. Wahlbeck utesluter inte att också det här försvårar integrationsprocessen.

Civilsamhället överbryggar

Det som sker är alltså att det uppstår en klyfta mellan asylmottagningen och integrationen, ett vakuum som Migrationsverket och kommunerna i dagsläget har svårt att fylla. Här kommer tredje sektorn – organisationer som Röda Korset – och civilsamhället in.

– Det är de som överbryggar tudelningen. För volontärer är tudelningen konstgjord, de hjälper människor, säger Wahlbeck som i sin rapport använder orterna Letala och Nagu som exempel.

Den sistnämnda fick internationell synlighet när den brittiska fotografen Giles Duley besökte Nagu och rapporterade om hur orten slöt upp bakom den tillfälliga flyktingförläggning som grundats i Hotell Strandbo. Att civilsamhället engagerade sig i de asylsökandes vardag fick namnet Nagumodellen.

Kommunerna kan vara aktiva

Det här – att organisationer och volontärer ordnar aktiviteter och kurser för asylsökande, och på så sätt inleder integrationen i ett tidigare skede än vad kommunernas integrationsprocess gör – innebär att kommuner med asylsökande befinner sig i olika situationer, säger Wahlbeck.

– Mycket handlar om vilka organisationer som finns i närsamhället och hurdana attityderna är. Men jag vill tillägga att det inte finns något som hindrar kommunerna från att vara aktiva. Det såg man bland annat i Pargas. Stadens flyktingkoordinator samarbetade aktivt med flyktingförläggningen i Nagu, även om det inte fanns någon skyldighet att göra det.

I praktiken innebär det toppstyrda byråkratiska asylsystemet att volontärer inte har några möjligheter att påverka systemet, även om de ser dess brister. Det enda de kan göra är att anpassa sig efter det.

Bättre koordinering på regional nivå

Wahlbecks rapport, som är en av flera inom ramen för Ceaseval-projektet, är skriven för att EU-kommissionen ska kunna jämföra situationen i olika EU-länder. Wahlbeck säger att i Sydeuropa, där asylsystemet inte är lika ordnat som i Finland, har frivilligorganisationer kunnat påverka systemen till det bättre. Men det beror alltså på att systemen där inte fungerar.

Vad tycker du att beslutsfattare i Finland ska ta med sig från rapporten?

– Att det borde finnas ett närmare samarbete mellan kommunerna och de statliga myndigheterna. Det måste finnas en bättre kommunikation. Medan social- och hälsovårdsreformen pågick slog det mig att dessa frågor kunde diskuteras inom ramen för den. Just nu är den statliga och den kommunala nivån väldigt långt ifrån varandra. Åtminstone borde det finnas en koordinering på regional nivå. På 1990-talet var det länsstyrelserna som skötte det här. Sedan tog NTM-centralerna över och efter det har man väntat på beslut om hur det ska skötas. Den regionala nivån skulle möjliggöra ett bättre samarbete.

Harmonisering i EU, trots allt

När exceptionellt många asylsökande anlände till den europeiska kontinenten 2015 uppstod också en politisk debatt om hur EU-länderna kan förenhetliga lagstiftningen och praxisen i asylfrågor. Inget land ville framstå som mer attraktivt än det andra.

Wahlbeck säger att den diskussionen ska förstås i nationella politiska kontexter. Men även om migration inte hör till EU:s ansvarsområde, utan till medlemsländernas nationella politik, så finns det bindande EU-regler och -rekommendationer om asylpolitiken. Medlemsländernas nationella politik rör sig inom dessa regler och rekommendationer.

Det här är alltså den juridiska biten av asylsystemet, men också när det gäller det administrativa – alltså hur asylfrågan sköts i praktiken – pågår en harmonisering på europeisk nivå. Trots att det här inte är något som EU kräver så kommer länderna allt närmare varandra när det handlar om den här förvaltningskulturen, säger Wahlbeck.

– Det slog mig när jag läste gamla regeringsprogram att redan då Migrationsverkets mandat utökades så hänvisade man till europeisk praxis. När ansvaret för 15 år sedan flyttades från Social- och hälsovårdsministeriet och från Arbets- och näringsministeriet till Inrikesministeriet så motiverades detta med att det sköts så i andra länder. Man motiverade det med att det är mera praktiskt att sköta det som andra EU-länder.

Många hinder återstår

Den här harmoniseringen fick extra fart 2015 och idag satsar EU mycket pengar på överstatligt samarbete inom migrationsområdet, till exempel satsningar på gränsbevakningen Frontex och på det på Europeiska stödkontoret för asylfrågor – EASO.

Harmoniseringen är en fortgående process men ingalunda klar, säger Wahlbeck. Det finns många hinder i vägen, bland annat administrativa skillnader mellan syd- och nordeuropeiska länder.

– Skillnaderna är fundamentala. Till exempel Italien och Finland befinner sig på helt olika administrativa nivåer. Medan vi har en uppdelning mellan stat och kommun och en klar byråkrati har man i Italien en lokal förvaltning som är komplex, och man har frivilligorganisationer och den katolska kyrkan. Sedan har vi Grekland som inte har råd med någon administration utan är beroende av internationellt stöd.

Ytterligare ett hinder är de östliga medlemsländernas syn på migration som något som EU inte ska blanda sig i.

– Det är ett hinder att det inte finns en politisk vilja att harmonisera, säger Wahlbeck.

HÅLL KOLL PÅ KOMMUNSEKTORN.
Beställ Kommuntorgets nyhetsbrev här