Hörande av part
Problemet. Hörande av part kan anses vara en av de mest grundläggande rättsskyddsmekanismerna i vår rättsordning. En myndighet kan inte fatta ett beslut om inte den som berörs av beslutet – parten – har getts en möjlighet att yttra sig om ärendet och om utredning som införskaffats. Bestämmelserna om hörande, av vilka den centrala finns i förvaltningslagen, är så till vida kategoriska, att beslut som fattats utan att en part har hörts med stor sannolikhet kan bli upphävda i ett eventuellt besvärsförfarande.
Då en myndighet genomför hörande måste det vara tydligt för parten vad han eller hon blir hörd om. Det måste också vara klart för parten att ett visst förfarande faktiskt är avsett att fungera som hörande. Det räcker alltså inte med att en myndighet på ett generellt plan informerar en part om ett visst ärende.
Fallet. HFD:2012:102 (26.11.2012 Liggare 3292)
Styrelsen för ålderdomshemmet A hade 7.6.2011 beslutat att med omedelbar verkan entlediga vårdchefen B från hennes tjänsteuppgifter fram till dess att styrelsen efter hörandet tar ställning till om vårdchefen sägs upp eller inte. Enligt beslutet skulle B erhålla full lön under tiden hon är entledigad.
B framställde rättelseyrkande över styrelsens beslut. Styrelsen för A konstaterade 5.7.2011 att B:s rättelseyrkande inte föranleder några åtgärder. B överklagade styrelsens beslut hos Ålands förvaltningsdomstol.
I sitt avgörande hänvisade förvaltningsdomstolen först till relevant lagstiftning. Enligt 23 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare kan den kommunala myndighet som beslutar om anställning i ett tjänsteförhållande som gäller tills vidare sedan den gett tjänsteinnehavaren tillfälle att bli hörd besluta att tjänsteinnehavarens tjänsteutövningsskyldighet ska ändras, om en omorganisering av verksamheten eller någon annan grundad anledning så förutsätter.
Enligt lagens 47 § 1 mom. kan en tjänsteinnehavare avstängas från tjänsteutövning för tiden för undersökningen eller rättegången, om det på sannolika grunder kan misstänkas att han eller hon i sin tjänsteutövning har gjort sig skyldig till tjänstebrott eller på något annat sätt handlat i strid med sina skyldigheter.
Enligt 48 § 3 mom. i samma lag ska tjänsteinnehavaren ges tillfälle att bli hörd i saken innan ett beslut om avstängning från tjänsteutövning fattas.
Förvaltningsdomstolen konstaterade sedan att entledigandet av B från hennes tjänsteutövning inte kan anses som ett beslut som enbart hänför sig till arbetsledningsåtgärder eller som ändring av tjänsteutövningsskyldigheten utan med hänsyn till beslutets inverkan på B:s rättsliga ställning som ett beslut som avser i 47 § i 1 mom. lagen om kommunala tjänsteinnehavare avsedd avstängning från tjänsteutövning, som B har rätt att överklaga.
Styrelsens beslut om ett entledigande hade enligt handlingarna fattats utan att B på det som förutsätts i 48 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare getts tillfälle att bli hörd i saken. Beslutet hade därför tillkommit i felaktig ordning. Förvaltningsdomstolen upphävde styrelsens beslut.
Styrelsen för A anförde besvär hos högsta förvaltningsdomstolen över förvaltningsdomstolens avgörande.
I sina besvär konstaterade styrelsen bland annat att B nog hade beretts tillfälle att bli hörd om de centrala frågor som utmynnade i en arbetsledningsåtgärd av styrelsen. Styrelsens ordförande kallade 3.6.2011 B och hennes ombud till styrelsemötet 7.6.2011. Genom att B tillställdes föredragningslistan avseende de ärenden som skulle behandlas vid styrelsemötet 7.6.2011 hade hon all möjlighet att närvara vid mötet. Enligt 20 § i förvaltningsstadgan har vårdchefen närvarorätt vid styrelsemötena. Vid styrelsemötet 7.6.2011 låg frågorna om den rådande situationen och bristerna i B:s tjänsteutövning till grund för styrelsens beslut att överväga uppsägning och fatta arbetsledningsbeslutet gällande befriandet av B från arbetsuppgifterna under tiden för utredningen. Med anledning av kallelsen lämnade B:s juridiska ombud in ett yttrande med anledning av att ärendet rörande B skulle behandlas. Att B aldrig kom till mötet kan inte innebära att hon inte getts tillfälle att bli hörd.
Det har inte varit frågan om avstängning av B från hennes tjänsteutövning, utan om att B med full lön var befriad från sina arbetsuppgifter som vårdchef. Det var frågan om en arbetsledningsåtgärd som styrelsen ansåg nödvändig. Om situationen dock skulle tolkas som avstängning från tjänsteutövning, finns det ändå inga uttryckliga krav på att beslutet som föredrogs och fattades vid mötet på förhand skulle vara B till handa, utan det räcker att hon hade getts tillfälle att bli hörd i sak avseende de centrala frågorna och dokumenten i ärendet.
B gav en förklaring med anledning av styrelsens besvär. B yrkade att besvären avslås och att förvaltningsdomstolens beslut hålls i kraft. I den föredragningslista för mötet 7.6.2011 som B hade fått 3.6.2011 har inte funnits upptaget något ärende om att B skulle bli hörd om entledigande av henne. Hon hade inte heller blivit ombedd att infinna sig till något hörande gällande detta. B hade haft av styrelsen beviljad semester under tiden 6.6.– 12.6.2011. En kallelse till ett styrelsemöte under den tid som B haft beviljad semester kan inte anses som en kallelse till hörande om att bli entledigad, då ordet inte ens fanns med på föredragningslistan. Även om beslutet hade varit en arbetsledningsåtgärd, borde B ha blivit hörd i ärendet.
HFD prövade besvären och inledde sitt avgörande med att hänvisa till den lagstiftning som skulle tillämpas i fallet. HFD hänvisade först till landskapslagen om tillämpning i landskapet Åland av lagstiftning om kommunala tjänstemän enligt vilken lagen om kommunala tjänsteinnehavare tillämpas i landskapet Åland. Därtill hänvisade HFD till de lagrum (23 §, 47 § och 48 § i tjänsteinnehavarlagen) som redan förvaltningsdomstolen hade hänvisat till.
Därefter övergick HFD till en bedömning av fallet. Först tog HFD ställning till den rättsliga karaktären av styrelsens beslut. Vid sitt sammanträde 7.6.2011 hade styrelsen för A beslutat att med omedelbar verkan entlediga B från hennes tjänsteuppgifter vid A tills styrelsen efter att ha hört B skulle ta ställning till om hon skulle sägas upp från sin tjänst eller inte. Beslutet hade inneburit att B omedelbart och tills vidare fråntagits alla de tjänsteuppgifter för vilka hon anställts av A. Med hänsyn till att B efter beslutet inte längre haft några tjänsteuppgifter att utföra, kan beslutet till sitt innehåll inte betraktas som en sådan ändring av tjänsteutövningsskyldigheten som avses i 23 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare.
På samma grund kan beslutet inte heller betraktas som en arbetsledningsåtgärd. Då B genom beslutet har fråntagits samtliga sina arbetsuppgifter, ska beslutet betraktas som ett sådant beslut om avstängning från tjänsteutövning som avses i 47 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. Den omständigheten att styrelsen beslutat betala lön till B för den tid som hon skulle vara entledigad föranleder inte någon annan bedömning av saken.
Därefter uttalade sig HFD om kravet på hörande. HFD konstaterade att det i 48 § 3 mom. föreskrivs att innan ett beslut om avstängning från tjänsteutövning fattas ska tjänsteinnehavaren ges tillfälle att bli hörd i saken. Enligt föredragningslistan för styrelsens sammanträde 7.6.2011 skulle styrelsen behandla bland annat ett förslag om hörande av vårdchefen om eventuell uppsägning av tjänsteförhållandet. Enligt såväl ändringssökanden, dvs. styrelsen för A, som B hade B 3.6.2011 per e-post tillställts föredragningslistan till sammanträdet.
B:s juridiska ombud har 7.6.2011 tillställt styrelsens ordförande en skrivelse, som fogats till protokollet. Skrivelsen har gällt förslaget om att B ska höras med tanke på eventuell uppsägning. B har 18.5.2011 av styrelsen beviljats semester för tiden 6.6.–12.6.2011 och har inte varit närvarande vid styrelsens sammanträde 7.6.2011.
Vid sammanträdet har styrelsen först beslutat utfärda och delge vårdchefen en kallelse till ett hörandetillfälle med anledning av styrelsens övervägande om uppsägning av henne från tjänsten som vårdchef. Därefter har styrelsen under samma paragraf av protokollet beslutat att med omedelbar verkan entlediga vårdchefen från hennes tjänsteuppgifter fram till dess att styrelsen efter hörandet tar ställning om huruvida vårdchefen sägs upp eller inte.
När en anställd enligt lag ska ges tillfälle att bli hörd i ett ärende, förutsätter hans eller hennes rättssäkerhet att den som ska höras i kallelsen till hörandet tydligt informeras om när, var och i vilken avsikt hörandet äger rum samt hur han eller hon kan uttala sig om de omständigheter som kommer att framföras vid hörandet. Detta har inte skett i B:s fall, utan hon har endast tillställts en föredragningslista, av vilken det har framgått att styrelsen för A kommer att behandla frågan om att höra henne med tanke på eventuell uppsägning av hennes tjänsteförhållande. Styrelsen har dock utan att höra B tagit beslut om en annan åtgärd, nämligen avstängning av B från hennes tjänsteutövning. Styrelsen för A har således fattat sitt överklagade beslut 7.6.2011 utan att höra B på det sätt som förutsätts i 48 § 3 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare.
HFD:s slutsats var alltså att beslutet hade tillkommit i fel ordning och att förvaltningsdomstolens avgörande inte skulle ändras.
Kommentar
■ I 34 § i förvaltningslagen ingår den allmänna regeln om hörande. Innan ett ärende avgörs ska en part ges tillfälle att framföra sin åsikt om ärendet och avge sin förklaring med anledning av sådana yrkanden och sådan utredning som kan inverka på hur ärendet kommer att avgöras. Den här bestämmelsen kompletteras av specifika bestämmelser om hörande i ett antal lagar, av vilka 48 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare är en. Medan 48 § gäller hörande i samband med avstängning ingår det i 43 § en bestämmelse om hörande i samband med uppsägning och hävning av ett tjänsteförhållande. I grunden har alla de här bestämmelserna samma innebörd: En part ska höras innan ett beslut gällande partens rättsliga ställning fattas.
I det nu aktuella fallet har styrelsen för samkommunen (det åländska kommunalförbundet) i och för sig haft en klar vilja att genomföra en eventuell uppsägning av vårdchefen på rätt sätt. Man har vid styrelsemötet behandlat frågan om hörande av henne med tanke på en uppsägning. Då man sedan ändå fattat ett beslut om entledigande – ett begrepp som inte alls finns i tjänsteinnehavarlagen – har man trots allt begått två formella fel. För det första har man uppfattat entledigandet som något annat än avstängning. Enligt både förvaltningsdomstolens och HFD:s tolkning var det dock fråga om ett avstängningsbeslut enligt 47 § i tjänsteinnehavarlagen. Domstolarna såg till den reella effekten av beslutet; inte till dess formella benämning. För det andra har man fattat beslutet utan att ha hört vårdchefen B. Då beslutet egentligen var ett avstängningsbeslut borde B ha blivit hörd uttryckligen om avstängning. Det här felet ledde till att beslutet upphävdes.
Fallet visar att reglerna om hörande tolkas mycket strikt. Även om B nog hade fått information om att hennes fall kommer att behandlas i styrelsen, hade hon inte blivit kallad för att bli hörd med anledning av en eventuell avstängning från tjänsten. Det räckte inte att hon visste om att man planerade en eventuell uppsägning av henne. För att hörande skulle vara korrekt borde hon explicit ha blivit hörd om avstängningen. Särskilt i fall som detta, i vilka en persons grundläggande rättigheter och skyldigheter berörs på ett grundläggande sätt, är det av största vikt att myndigheten är mycket noggrann med formerna för hörandet.
