Beslut utan besvärsanvisning
Problemet. I senaste nummer av Fikt skrev jag under rubriken ”Vad är tillräcklig beredning” om betydelsen av att ett ärende bereds på rätt sätt och att motiveringen av beslutet är tillräcklig. I det avgörande jag skrev om (HFD 2102:11) upphävde Högsta förvaltningsdomstolen ett beslut med hänvisning till att beredningen var bristfällig och att motiveringarna var otillräckliga. Det här är typiska formfel som i ett besvärsförfarande kan leda till att ett beslut upphävs och att man i kommunen får bereda ärendet på nytt.
Efter att ett beslut har fattats ska det delges. Delgivningen av ett beslut har flera olika funktioner. En viktig funktion är att parterna och de som berörs av beslutet får kännedom om beslutets innehåll. En minst lika viktig funktion av delgivningen är att en eventuell besvärstid börjar löpa från tidpunkten för delgivningen. Om ingen söker ändring inom den stadgade besvärstiden vinner beslutet laga kraft. För att ett beslut ska vinna laga kraft är det alltså av största betydelse att delgivningen sker på rätt sätt. En viktig del av delgivningen utgörs av besvärsanvisningen. Till ett beslut som kan överklagas eller som kan bli föremål för omprövningsförfarande (rättelseyrkande) ska en besvärsanvisning eller en anvisning om omprövning (rättelseyrkande) fogas. För den som har för avsikt att söka ändring i ett beslut är det självfallet av största betydelse att det finns en korrekt besvärsanvisning. Vilken betydelse har det då om en besvärsanvisning saknas? Betyder det att beslutet över huvud taget inte vinner laga kraft? Kan ett beslut hur länge som helst hänga kvar utan att ha vunnit laga kraft? Och vad betyder det för ett eventuellt ändringssökande? Förlängs besvärstiden ända tills en delgivning med korrekt besvärsanvisning ägt rum? De här frågorna har prövats av HFD i ett avgörande från februari. Som jag skrev i Fikt 3/2012 har det här avgörandet i sak ett samband med det avgörande min rättsfallsartikel i det numret handlade om. Fast fallen härstammar från olika kommuner gäller de båda samma regionala bolag för avfallstransport.
Fallet. hfd 22.2.2012 Liggare 313
Stadsfullmäktige i Nivala stad hade 26.8.1999 beslutat att staden ansluter sig som ägare i det regionala avfallstransportbolaget Jokilaaksojen Jäte Oy. Genom detta fullmäktigebeslut godkände kommunen också det aktionärsavtal som anslöt sig till grundande av bolaget. Avtalet stipulerade bland annat att kommunen efter en övergångsperiod övergår till systemet med kommunalt ordnad avfallstransport och att bolaget sköter denna verksamhet.
Uleåborgs förvaltningsdomstol behandlade år 2010 besvär anförda av två kommuninvånare. Besvären gällde beslutet från 1999. Förvaltningsdomstolen prövade besvären, men förkastade dem. Förvaltningsdomstolen konstaterade att kommunfullmäktige hade rätt att fatta beslut om ordnande av avfallstransport som kommunalt ordnad transport. Enligt förvaltningsdomstolen hade fullmäktige inte överskridit sina befogenheter. Beslutet stod inte i strid med kommunallagen eller lagen om förvaltningsförfarande.
De två kommuninvånarna överklagade förvaltningsdomstolens avgörande hos Högsta förvaltningsdomstolen. De yrkade att förvaltningsdomstolens och fullmäktiges avgöranden upphävs. De krävde också att stadsfullmäktiges beslut från 23.2.1983 gällande avfallstransport enligt avtal sätts i kraft.
Till stöd för sina yrkanden hänvisade de två kommunmedlemmarna till ett avgörande från biträdande JO gällande Toholampi kommun. De påpekade också att fullmäktige aldrig hade fattat ett egentligt beslut om att övergå till avfallstransport som ordnas av kommunen. Invånarna och transportföretagarna hade inte hörts och parterna hade inte delgetts ett överklagbart avgörande. Fullmäktige hade inte ens haft för avsikt att fatta ett sådant beslut. Visserligen har fullmäktige rätt att fatta beslut om att övergå till kommunalt ordnad avfallstransport, men ett sådant beslut måste fattas explicit. Det finns följaktligen inget beslut om att fullmäktige skulle dra in systemet med avtalsbaserad avfallstransport, som baserar sig på beslutet från 1983.
Högsta förvaltningsdomstolen hänvisade i sitt avgörande först till 10 § avfallslagen som innehåller bestämmelser om de olika formerna av avfallstransport. Kommunen kan antingen besluta att ordna avfallstransporten som kommunalt anordnad avfallstransport, eller välja att ordna transporten som avfallstransport enligt avtal. HFD konstaterade därefter att fullmäktige 26.8.1999 beslutat godkänna stadsstyrelsens förslag om att staden ska ansluta sig till avfallshanteringsbolaget. Detta beslut av fullmäktige är dock inte ett i avfallslagen avsett beslut om ordnande av avfallstransport. Beslutet gäller bara stadens deltagande i ett bolag som ska grundas.
Besvär över fullmäktiges beslut ska bedömas i enlighet med kommunallagen. De två personerna som sökte ändring i beslutet hade i och för sig besvärsrätt i sin egenskap av kommuninvånare. Besvärsskriften, som har rubriken kommunalbesvär, har 25.9.2008 lämnats in hos förvaltningsdomstolen. I sina besvär har de ändringssökande konstaterat att en lagenlig besvärsanvisning saknades i det ursprungliga beslutet. Därför borde det ännu vara möjligt att söka ändring i fullmäktiges beslut. I sina besvär har de ändringssökande bland annat krävt att förvaltningsdomstolen undersöker om fullmäktiges beslut är förenligt med kommunallagen och avfallslagen och om fullmäktige med sitt beslut har kunnat ändra stadens system för avfallstransporter.
Enligt den utredning som lämnats hos HFD har protokollet från fullmäktiges möte justerats 30.8.1999 och lagts fram offentligt 31.8.1999 i stadssekreterarens arbetsrum. Enligt 94 § 1 mom. i kommunallagen borde en besvärsanvisning om kommunalbesvär ha fogats till beslutet. Någon sådan besvärsanvisning hade inte fogats till stadsfullmäktiges beslut.
Enligt 95 § 2 moment i kommunallagen anses en kommunmedlem ha fått del av ett beslut när protokollet har lagts fram offentligt. Fullmäktiges beslut har inte gällt de ändringssökandes rätt på det sätt som avses i 95 § 1 mom. och som innebär att beslutet jämte besvärsanvisning borde ha delgetts dem särskilt per brev. Under dessa omständigheter kan avsaknaden av en korrekt besvärsanvisning inte anses ha haft en sådan inverkan på de ändringssökandes rättsliga ställning att förvaltningsdomstolen efter en påfallande lång tid skulle ha haft orsak att pröva ärendet som kommunalbesvär. Med hänvisning till det här beslutade HFD att upphäva och undanröja förvaltningsdomstolens avgörande. Besvären som hade anförts av de två kommunmedlemmarna prövades inte.
Kommentar
Det här fallet är ett slags parallellfall till det HFD-avgörande jag skrev om i Fikt 3/2012. Som jag inledningsvis konstaterade gäller båda fallen ordnandet av avfallstransport i samma region och av samma bolag.
Bolaget grundades 1999 och alla de medverkande kommunerna har uppenbarligen undertecknat ett aktionärsavtal som bland annat förutsatte att kommunerna går in för avfallstransport ordnad av kommunen i stället för avfallstransport enligt avtal. Det verkar också som om åtminstone de två kommuner som de nu avgjorda fallen handlar om – Toholampi kommun och Nivala stad – genom att underteckna aktionärsavtalet har ansett att beslut om övergång till avfallstransport ordnad av kommunen är fattat. I Toholampi gällde rättsprocessen ett färskt beslut med vilket man hade haft för avsikt att i efterskott korrigera den situation som uppkommit på grund av det tidigare banvisning. Kommunallagen är helt entydig på den här punkten: I 94 § 1 mom. anges att det till ett beslut över vilket kommunalbesvär får anföras ska fogas besvärsanvisning. Förvaltningslagen anger för sin del i 47 § att det i en besvärsanvisning ska nämnas besvärsmyndigheten, den myndighet som ska tillställas besvärsskriften samt besvärstiden och den tidpunkt från vilken den räknas.
Vad händer då ifall en besvärsanvisning är felaktig eller helt saknas? Principen i lagen är den att en part eller en annan person inte på grund av en felaktig besvärsanvisning förlorar sin rätt att anföra besvär. Om en besvärsanvisning innehåller ett fel och den som söker ändring i ett beslut har följt besvärsanvisningen ska besvärsmyndigheten inte på grund av det här lämna besvären utan prövning. Om besvärstiden är felaktigt angiven anses besvären ha kommit i tid om de anförts inom den i anvisningen angivna tiden. Om besvären med stöd av en felaktig besvärsanvisning riktas till fel myndighet ska besvärsskriften överföras till rätt myndighet.
Samtidigt är det viktigt att inse att en felaktig besvärsanvisning inte kan skapa en besvärsrätt i situationer där en sådan inte finns. Om en myndighet till ett beslut fogar en besvärsanvisning trots att det inte är fråga om ett överklagbart avgörande erhåller parter eller andra personer inte för den skull besvärsrätt. Eventuella besvär kommer inte att prövas. I en sådan situation har ingen förlorat sin besvärsrätt; enligt lag har den ju aldrig ens funnits.
I det nu aktuella fallet var situationen den, att stadsfullmäktiges beslut helt korrekt hade lagts fram offentligt som kommunallagen förutsätter. Besvärsrätten för kommuninvånarna började i princip löpa den dag då beslutet lades fram, dvs. den 31 augusti 1999. Hade allt varit korrekt skulle besvärstiden ha löpt ut 30 dagar efter detta datum.
Nu var det ändå så, att det offentligt framlagda beslutet saknade besvärsanvisning. Enligt 49 § i förvaltningslagen ska myndigheten ge en besvärsanvisning om en sådan saknas. Besvärstiden börjar då löpa från den tidpunkt då den nya besvärsanvisningen har delgetts. Lagen anger ingen bakre gräns för detta. HFD har ändå här tagit den ståndpunkten, att det inte efter en så påfallande lång tid längre fanns orsak att pröva de kommunalbesvär som hade anförts. HFD framhöll speciellt att beslutet från 1999 inte gällde de ändringssökandenas rätt på ett sådant sätt att beslutet borde ha delgetts dem särskilt per brev. De personer som sökte ändring i beslutet gjorde det i sin egenskap av kommunmedlemmar, inte som parter vars rätt eller fördel berördes av beslutet. HFD:s tolkning skulle troligen ha varit en annan om det hade varit fråga om ett partsärende. Man kan säga att HFD:s ståndpunkt leder till ett rimligt resultat, även om lagen inte specifikt anger någon tid inom vilken en ny besvärsanvisning ska ges. Som vanligt gäller HFD:s avgörande bara det här fallet och de omständigheter som var rådande just i den här situationen. Väldigt långt gående slutsatser kan man inte dra av fallet. Därför är det absolut viktigt att alla överklagbara kommunala avgöranden förses med en korrekt besvärsanvisning och att de avgöranden som inte alls kan överklagas förses med en anvisning om detta. Är man tillräckligt noggrann med delgivning av beslut och med besvärsanvisningar uppstår det inte situationer i vilka det är oklart om beslutet vunnit laga kraft eller inte.
Henrik Hägglund, Fikt4/2012
