Analys: Tre år med tre nivåer - ihållande pedagogiska utmaningar, underskattad politik och oinfriad demokratisk potential

Ett slitet konstaterande några år efter en stor reform är ”Det gick inte som man tänkt sig”.

När det gäller att ställa en diagnos på den finländska flernivådemokratin efter dubbelvalet våren 2025 och efter drygt tre år med välfärdsområdena som ny demokratisk nivå känns en variant av utsagan mer korrekt: ”Det var ingen som tänkte sig hur det kunde gå”.

Om man går tillbaka till de tusentals sidor beredningsmaterial som sammanställdes inför välfärdsområdesreformen är det slående hur litet utrymme som användes för analyser av vad det innebär att få en helt ny demokratiskt vald och politiskt styrd nivå.

Valet av politik som styrningsform för välfärdsområdena var något som hakades på den stora strukturreformen utan att diskuteras med samma intensitet som områdesindelningen eller arbetsfördelningen mellan offentlig och privat.

Tre år med det nya systemet har visat att det hade omfattande och delvis oväntade konsekvenser att dela ansvaret för samhällspolitiken på ett nytt sätt mellan riksdagen, välfärdsområdena och kommunerna. Kunskapsnivån om hur allt hänger ihop är fortfarande låg och de som konstruerade reformen underskattade grovt hur politik fungerar.

För mig har det blivit tydligt hur få som egentligen visste hur beslutsfattandet om social- och hälsovården fungerade innan reformen. Folk känner till att välfärdsområdena tog över uppgifter från kommunerna, men få är medvetna om att en stor del av besluten som rörde vården fattades i ett stort och snårigt ekosystem av indirekt styrda sjukvårdsdistrikt och andra typer av interkommunala samarbeten.

Det finländska valforskningskonsortiets analys av det första välfärdsområdesvalet 2022 visar att det förblev oklart för många väljare vad en ny demokratisk nivå och ett nytt val skulle vara bra för. Mätningen visade också att många medborgare sätter större tilltro till experter än till politiker i styrningen av social- och hälsovården.

När få visste hur beslutsfattandet fungerade innan och när ingen brydde sig om att förklara och motivera för- och nackdelarna med ett nytt val och ny politisk nivå är den pedagogiska utmaningen ihållande och omfattande.

I det andra välfärdsområdesvalet, dubbelvalet 2025, röstade bara drygt hälften av de röstberättigade. Ett stort antal röster förkastades: 81 966 i välfärdsområdesvalet och 39 188 i kommunalvalet. De TV-sända debatterna inför valet gjorde det tyvärr inte tydligare för väljarna vad valet är bra för.

Från andra länder med liknande system vet vi att kommunalval av väljarna betraktas som andra rangens val i förhållande till nationella val och att regionala val känns ännu mer perifera. Det är inte heller unikt för Finland att väljarna nämner hälso- och sjukvård som en av sina viktigaste frågor, men inte bryr sig om att rösta fram folk till de beslutande organ som har ansvar för vården.

Den praktiska svårigheten att rösta i två val på samma dag är däremot en konsekvens av det unika finländska valsystemet där väljaren ska rösta på en namngiven kandidat. En väljare i Åbo hade i vårens val totalt sett 1 435 kandidatnummer att förhålla sig till, 668 i kommunalvalet och 767 i. Eftersom 92 % av de som kandiderade till välfärdsområdesfullmäktige också var kandidater i kommunalvalet var det inte så konstigt om det ibland skedde misstag i valbåset.

En annan konsekvens av att valet av politik som styrningsform för välfärdsområdena inte genomlystes ordentligt är att många verkar ha underskattat politikens kraft.

Det är en universell egenskap hos reformlagstiftning att den målar upp en framtid som är enkel, tydlig och effektiv. Politiker sätter upp mål och åtgärder verkställs på basis av bästa möjliga kunskap som professioner och tjänstepersoner tagit fram. Staten fördelar pengar till välfärdsområdena utifrån objektiva kriterier och styr med utgångspunkt i indikatorer. Kommunerna sköter sitt och välfärdsområdena sitt och griper inte in i varandras kompetensområden. Alla de här modellerna underskattar grovt hur politik fungerar, i synnerhet när det är ont om resurser.

I välfärdsområdena kommer direktvalda politiker in med politiska ambitioner och kontakter till en ofta starkt lokalt baserad väljarkår. Få politiker nöjer sig med att fatta beslut om riktlinjer för servicenätet, om principerna innebär att hälsocentralen på politikerns hemort hamnar på slaktlistan. Därför är det ett stående inslag i rapporteringen från beslutsfattandet i välfärdsområdena att frågor lyfts tillbaka in i den politiska processen efter att strategiska riktlinjer konkretiserats på tjänsteinnehavarnivå. Det är kanske inte rationellt ur en teknokratiskt-byråkratisk synvinkel, men en självklar konsekvens av det grundläggande valet att ha politik som styrningsform.

Idealet att kommunen gör sitt och välfärdsområdet gör sitt utmanas för sin del av att kommunpolitiker har tillgång till instrument som politiker i välfärdsområdena saknar, nämligen beskattningsrätt och rätten för kommunen att åta sig nya uppgifter. Ju mer välfärdsområdena för sådan politik som försämrar servicen lokalt, desto större blir efterfrågan på att kommunen går in med kompensatoriska åtgärder.

I Egentliga Finland blev välfärdsområdet Varhas beslut om stramare riktlinjer för när välfärdsområdet bjuder på tårta till födelsedagskaffet på äldreboendena ett pedagogiskt exempel på att det i skärningspunkten mellan kommuner och välfärdsområden finns en gråzon med utrymme för politiska utspel. Politiker i Kimitoöns kommun tog fasta på den upprörda debatt som fördes kölvattnet av tårtbeslutet, och lovade gå in för en egen generösare tårtpolicy. I ett annat välfärdsområde uppstod en motsvarande process kring julklappar till ungdomar som bor på barnskyddsenheter. Tårtor och julklappar är symbolfrågor, men under den kommande mandatperioden kommer ansvarsfördelningen mellan kommuner och välfärdsområden sannolikt att testas också i större frågor.

Ytterligare en konsekvens av flernivåsystemet som underskattades i förväg är hur stor plats social- och hälsovårdsfrågorna skulle ta på regeringens och riksdagens agendor. Från början av 2023 till sommaren 2025 behandlade riksdagen totalt 13 interpellationer från oppositionspartierna. Sju av dem handlade om social- och hälsovårdens finansiering. Ju större plats social- och hälsovårdsfrågorna tar i rikspolitiken, desto svårare blir det för rikspolitikerna att enbart tala om pengar och övergripande styrning. Viljan att visa att man bryr sig har redan fött utspel från rikspolitiker om hur vården kunde och borde organiseras i praktiken; det vill säga det som välfärdsområdenas beslutsfattare ska göra i den ideala modellen. Det är nämligen så politik fungerar.

Det är slutligen viktigt att konstatera att det tar tid innan nya system fungerar som de ska. De danska regionerna som etablerades 2007 har ungefär samma grundkonstruktion som de finländska välfärdsområden, med direktvalda fullmäktigeförsamlingar men utan beskattningsrätt. I de studier som gjordes några år efter reformen i Danmark framträder styrningsmodeller som inte riktigt fungerar och regionpolitiker som gärna bortförklarar svåra beslut med att skylla på landets regering.

Femton år senare konstaterade statsvetarprofessorn Ulrik Kjær i en bok om regionvalen att de danska regionerna på det stora hela fungerar som de ska som politiska system. Han konstaterar också att det finns en stor oinfriad demokratisk potential när det gäller att stärka förståelsen för att frågor som är viktiga för folks vardag avgörs på kommunal och regional nivå. Oinfriad demokratisk potential finns det minsann också i det finländska flernivåsystemet. De som vill se en vettigare politisk debatt och färre kasserade röster i nästa dubbelval 2029 behöver börja jobba redan nu.