Essä: Nya kommuner kräver nya arbetssätt
Illustration: Sebastian Dahlström
Samhällsteoretiker och politiska ideologer har i århundraden kommit med olika svar på vad en kommun är.
Fråga en centerpartist om kommunens roll: du får sannolikt ett svar som betonar lokala traditioner och gemenskap. En socialdemokrat lyfter å sin sida med stor sannolikhet fram kommunen som välfärdsproducent, medan en samlingspartist påpekar att kommunens uppgift är att skapa förutsättningar för företagande.
I Finland skedde ett tydligt paradigmskifte i vilka attribut vi förser kommunen med kring 2015–2014. Regeringen Katainen (2011–2014) som ville genomföra en stor kommunindelningsreform betonade kommunens roll som serviceproducent. En stark primärkommun skulle ha tillräckliga ekonomiska och personresurser för att på egen hand producera alla lagstadgade tjänster med undantag av den specialiserade sjukvården.
När Juha Sipiläs regering (2015–2019) tog vid skrevs en helt annorlunda bild av kommunen fram. Kommunen skulle inte längre ses enbart som en serviceproducent, utan som en lokal gemenskap och en aktör som skapar förutsättningar för invånare och företag.
Det nya sättet att tala om kommunen hade delvis ideologiska förtecken, men var också en lösning rikspolitikerna grep till efter att ha bytt spår i frågan om hur social- och hälsovården skulle reformeras. När lösningen blev att flytta bort social- och hälsovården i sin helhet från kommunerna till en ny förvaltningsnivå behövdes en annan berättelse om kommunen.
Livskraft (elinvoima) blev nyckelordet i den nya berättelsen. Som ord uppfyller ”livskraft” kriterierna för det som i forskningslitteraturen kallas ett magiskt begrepp. Det är abstrakt och mångtydigt, det står för något nytt, det är starkt positivt laddat och det har en mobiliserande funktion. Magiska begrepp uppstår eftersom de behövs när omständigheter förändras, men blir ofta problematiska när de ska konkretiseras.
Få politiker har något att invända mot en vision om att stärka kommunens livskraft, men behövs det en livskraftsnämnd, och vad ska den göra? Vilka kompetenskrav ska ställas på en livskraftschef och vilka verksamheter ska hen ansvara för? Här går tolkningarna och de konkreta lösningarna isär. En spaning är att det bland kommunalt verksamma finns både sådana som upplevt en nytändning efter att begreppet livskraft kom in i bilden och sådana som upplever den nya diskursen som flummig och förvirrande.
I Pargas stad utspelade sig under hösten 2023 en förtroendekris som ledde till att stadsdirektören sade upp sig. När medierna nystade vidare i orsakerna till situationen visade det sig att en delförklaring låg i oklarheter kring den nya förvaltningsstadgan och de organisationsförändringar som genomförts för att ge ambitionen att stärka stadens livskraft en skjuts. De som kritiserade den nya modellen pekade bland annat på att livskraftssektorn gjorts så bred att den omspände så pass olika verksamheter som planläggning och bibliotek, och att det nya livskraftsutskottet inte producerade verkställbara beslut, utan diffus instyrning. I det här fallet finns lärdomar som har bäring också på förändringarna i kommunsektorn som helhet.
Kommuntorget 26.9.2023: Avgående stadsdirektören i Pargas anklagas för maktfullkomlighet
Trots att diskussionen om ”den nya kommunen” vid det här laget börjar kännas gammal har kommunernas politiska och administrativa organisationer inte helt och hållet kalibrerats för att motsvara kommunens nya uppdrag. Det här märks till exempel i att det inför kommunalvalet 2021 skedde ytterst få förändringar av kommunfullmäktiges storlek, trots att en förestående halvering av kommunens budget är ett läge där det skulle kännas naturligt att fundera på hur beslutsfattandet ska organiseras i praktiken.
Framför allt har det förts mycket få diskussioner om hur politiker, tjänstemän och anställda ska samarbeta i ett nytt läge. Det faktum att åren 2022 och 2023 framstår som ovanligt oroliga i många kommuner, vilket tagit sig uttryck bland annat kommundirektörsbyten till följd av vacklande förtroende, kan vara ett tecken på att arbetsfördelningen mellan politik och förvaltning behöver omförhandlas när tyngdpunkten i kommunens verksamhet förskjuts från serviceproduktion och myndighetsutövning till utvecklingspolitik och intressebevakning.
Inom serviceproduktion och myndighetsutövning är rollfördelningen mellan förtroendevalda och tjänstemän relativt klar. Lagstyrda verksamheter ger de professionella inom sektorerna ett tydligt handlingsutrymme, samtidigt som också politikernas uppdrag är klart definierat. Fullmäktige beslutar om skolrenoveringar och beviljar budgetmedel, de professionella inom utbildningsförvaltningen och skolorna bestämmer vad som sker i klassrummen. Politikerna fastslår den kommunala byggnadsordningen, tjänstemännen på byggnadsinspektionen beviljar bygglov utifrån reglerna.
Sedan 1990-talet har det vuxit fram ett allt tydligare ideal om att politikerna ska hålla sig till de strategiska riktlinjerna, medan konkretiseringen av besluten och kontakterna med de anställda ska skötas av tjänstemännen. De norska forskarna Christian Lo och Signy Vabo (2020) beskriver tänkandet som en timglasmodell med en smal kontaktyta mellan politikernas sfär, de strategiska besluten, och tjänstemännens sfär, den löpande verksamheten. I skärningspunkten har kommundirektören en central roll som förmedlare.
Tanken om att de förtroendevalda ska styra på avstånd, genom budgetar och skriftliga dokument, drevs till sin spets i den senaste revideringen av den finländska kommunallagen 2015. Antalet obligatoriska styrdokument växte med strategi, koncerndirektiv och direktörsavtal. Den som blir vald till fullmäktige idag måste förstå övergripande styrning, stora textmassor och långa tidsperspektiv – vilket inte alltid är så motiverande för förtroendevalda som ställt upp i val för att påverka konkreta frågor som skolmat eller idrottsplatser.
Kommunallagen 2015 bereddes i ett skede när rikspolitikerna fortfarande utgick ifrån att kommunens viktigaste roll är att vara serviceproducent. Det finns orsak att på allvar fundera över om den långt drivna strategiska styrningen och den strikta arbetsfördelningen mellan politik och förvaltning tjänar sitt syfte när kommunens uppdrag förändrats.
I frågor som handlar om livskraft, utveckling och intressebevakning är arbetsfördelningen mellan politiker och tjänstemän otydligare än inom serviceproduktion och myndighetsutövning. När den viktigaste frågan är ”Vad är bra för vår kommun?” finns det många synpunkter och få färdiga svar. Christian Lo och Signy Vabo för fram argument för att timglasmodellen med kommundirektören som viktigaste förmedlande länk mellan politik och förvaltning kunde ersättas av en kugghjulsmodell, där kontaktytorna mellan politiken och förvaltningen är fler och där idéer flödar mer fritt mellan enskilda politiker och anställda i kommunen, så att flera perspektiv och erfarenheter kan tas tillvara. Det här är ett nytt sätt att strukturera beslutsprocessen som förutsätter att både politiker och tjänstemän lär sig arbeta på ett annorlunda sätt. Om kugghjulsmodellen bara läggs till som ett extra inslag i en organisation som vant sig vid att arbeta enligt timglasmodellen är det inte konstigt om det uppstår konflikter.
Källor & mera läsning
Kuntalehti 17.10.2023: ”Erkki Tuomiojan mielestä Helsingin pitäisi luopua pormestarimallista ja superlautakunnista – paluu kuntapolitiikkaan oli hänelle kulttuurishokki”
Lo Christian & Vabo Signy Irene (2020): “Administrasjonsparadokset. Farvel till timeglassmodellen?” I Røiseland Asbjørn & Vabo Signy Irene (red.) Folkevalgt og politisk leder. Cappelen Damm Akademisk.
Pargas stad (2023): Staden och beslutsfattande.
Regeringsprogrammet för Jyrki Katainens regering (2011)
Regeringsprogrammet för Juha Sipiläs regering (2015)
Svenska Yle 3.10.2023: ”Pargas organisationsförändring vållar problem både hos personal och politiker: ”Mest har det nya livskraftsutskottet diskuterats”
