Vilka intressen kan en kommun prioritera vid försäljning av tomter?
Problemet. År 2007 behandlade riksdagens justitieombudsman ett fall som gällde kriterier för försäljning av tomter för småhus i Vanda stad (JO 6.9.2007, Dnr 2300/4/05). En person hade klagat hos JO över att Vanda stad i sina prioriteringskriterier för försäljning av tomter gav högre prioritet åt höginkomsttagare än åt personer och familjer med lägre inkomster. Det här inkomstkriteriet var bara ett av flera – andra kriterier omfattade familjeförhållanden, hemort i Vanda och arbetsplats i staden.
Klagan utgick från att staden behandlade Vandabor ojämlikt då personer med högre inkomster gavs högre prioritet och då det här i praktiken ledde till att det närmast var höginkomsttagare som fick rätt att köpa tomter av Vanda stad. JO kritiserade förfarandet och menade att det kriterium som gynnade höginkomsttagarna stred mot jämlikhetsprincipen och mot kravet på att kommunen ska främja sina invånares välfärd.
Jag skrev om JO:s avgörande i Finlands kommuntidning 9/2007 och konstaterade då, att det inte finns några domstolsavgöranden som skulle ta ställning till kriterierna för tomtförsäljning. Nu har HFD avgjort ett fall som gäller tomtförsäljning i Vanda. Fallet gäller dock inte en prövning av kriterierna, utan rätten för staden att oberoende av kriterierna sälja en tomt till en tidigare riksdagsledamot. I likhet med JO-avgörandet från 2007 gäller också det här avgörandet betydelsen av jämlikhetsprincipen i kommunalt beslutsfattande.
Fallet. HFD 16.8.2011 liggare 2186
Stadsfullmäktige i Vanda hade den 25 augusti 2008 beslutat att staden säljer ett 900 kvadratmeter stort outbrutet område till Hanna Markkula-Kivisilta och Ilkka Kivisilta. Avsikten var att området före undertecknandet av köpebrevet skulle ombildas till en lägenhet för ett hus för en familj.
En kommuninvånare överklagade stadsfullmäktiges beslut hos förvaltningsdomstolen och krävde att beslutet upphävs. I sina besvär anförde han bland annat att beslutet tillkommit i hemlighet utan offentligt ansökningsförfarande. Han påpekade också att beslutet strider mot jämlikhetsprincipen vilket också stadsstyrelsens principbeslut gör i och med att det enligt beslutet är möjligt att sälja tomter enligt fri prövning på basis av så kallade näringspolitiska orsaker.
Förvaltningsdomstolen godkände besvären och upphävde stadsfullmäktiges beslut.
Förvaltningsdomstolen hänvisade till 6 § i grundlagen enligt vilken alla är lika inför lagen, samt till 121 § i grundlagen, enligt vilken Finland är indelat i kommuner, vilkas förvaltning skall grunda sig på självstyrelse för kommunens invånare. Förvaltningsdomstolen hänvisade också till 6 § i förvaltningslagen som anger att myndigheterna skall bemöta dem som uträttar ärenden hos förvaltningen jämlikt och använda sina befogenheter enbart för syften som är godtagbara enligt lag. Myndigheternas åtgärder skall vara opartiska och stå i rätt proportion till sitt syfte. Åtgärderna ska skydda förväntningar som är berättigade enligt rättsordningen.
Därefter beskrev förvaltningsdomstolen de principer som Vanda stad tillämpar vid fördelningen av tomter för egnahem. De sökande ställs i en prioritetsordning som baserar sig på olika faktorer, bland annat familj, inkomster, hemort och närings- och personalpolitiska grunder. Med näringspolitiska grunder avses särskilt att de sökande har en arbetsplats i Vanda. Enligt principerna har staden rätt att sälja enskilda tomter som inte bjudits ut allmänt på annat sätt med beaktande av de allmänna principerna i tillämpliga delar.
Förvaltningsdomstolen konstaterade sedan att staden visserligen inom ramarna för den kommunala självstyrelsen har prövningsrätt vid fördelning av tomter, men att förvaltningens allmänna principer ändå binder staden. Mot bakgrund av att konkurrensen om tomter är hård och då staden i det här fallet beslutat sälja tomten på ett sätt som avviker från de principer som staden själv fastställt, är utrymmet för prövningsrätten mindre än normalt. Bestämmelsen i 6 § i grundlagen kan anses innefatta en allmän rättviseprincip och en princip om förbud mot godtycke. Staden borde därför kunna motivera beslutet att sälja tomter utan ett allmänt förfarande på ett sätt som uppfyller de här principerna. En jämlik behandling av de personer som kan ha intresse att köpa en tomt uppfylls inte, ifall stadens prövningsrätt är så omfattande att beslutet inte kan motiveras med allmänt godtagbara kriterier.
Staden har inte framfört några argument för att en försäljning just till personerna i fråga skulle uppfylla näringspolitiska eller motsvarande kriterier. Staden har alltså överskridit sin prövningsrätt och beslutet är lagstridigt på det sätt som avses i 90 § 2 mom. 3 punkten i kommunallagen.
Vanda stad överklagade förvaltningsdomstolens beslut. Staden konstaterade bland annat att man varken genom att hänvisa till jämlikhetsprincipen eller till någon annan princip kan förutsätta att kommunen överlåter sina tomter bara efter allmän utlysning eller på något annat speciellt sätt. Den kommunala självstyrelsen skyddas av grundlagen. Det att tomter överlåts på många olika sätt tryggar en effektiv försäljning av tomterna. Det är inte fråga om godtycke.
Staden anförde ytterligare att det att en rikskänd opinionsbildare bosätter sig i staden kan påverka stadens image som en attraktiv bostadsort på ett positivt sätt.
I sitt avgörande hänvisade HFD till samma paragrafer som förvaltningsdomstolen och redogjorde sedan för fakta i fallet. I den rättsliga bedömningen noterade HFD först att försäljning av kommunens egendom är en privaträttslig handling som inte avgörs genom förvaltningslagskipning. Däremot kan frågan om lagligheten i stadens beslut att sälja tomten avgöras genom kommunalbesvär. Kommunallagen eller någon annan lag innehåller inte uttryckliga bestämmelser om hur, till vem eller till vilket pris en kommun får sälja sin egendom. Kommunens beslutanderätt begränsas dock av jämlikhetsprincipen, kravet på rättvis behandling och förbudet mot missbruk av prövningsrätten.
Enligt allmän livserfarenhet överstiger efterfrågan på goda tomter i huvudstadsregionen utbudet av sådana tomter. Stadsstyrelsens principbeslut binder visserligen inte stadsfullmäktige, men vid försäljning av egendom måste fullmäktige ändå fatta beslut på ett rättvist och icke-diskriminerande sätt. Likadana principer ska tillämpas i likadana försäljningssituationer. Om fullmäktige avviker från detta måste det finnas sakliga och motiverade orsaker.
Kommunmedlemmen som sökte ändring hade i sina besvär påvisat att det är sannolikt att fullmäktige avvikit från jämlikhetsprincipen då fullmäktige beslutade sälja fastigheten till en före detta riksdagsledamot utan att bjuda ut den allmänt. Stadsstyrelsen borde följaktligen i sina besvär kunna visa att det funnits godtagbara grunder att avvika från de allmänna principerna för försäljning av tomter. Stadsstyrelsen har anfört att det funnits näringspolitiska skäl att sälja fastigheten till en rikskänd person i och med att det förbättrar stadens image.
HDF konstaterade att kravet på jämlik behandling blir ännu starkare då det är fråga om en person i offentligheten. Då staden beslutat sälja fastigheten utan att andra intresserade haft en möjlighet att köpa den har staden inte förfarit i enlighet med jämlikhetsprincipen och principen om rättvis behandling. Stadsstyrelsen har inte heller kunnat motivera förfarandet med några andra skäl som är godtagbara och som inte kränker kraven på jämlikhet och på rättvis behandling. Beslutet var därför olagligt. HFD förkastade de av stadsstyrelsen anförda besvären.
Slutresultatet i förvaltningsdomstolens avgörande ändrades inte.
HFD:s beslut tillkom efter omröstning 4-1, där en av domarna godkände stadsstyrelsens besvär och förkastade de av kommunmedlemmen ursprungligen anförda besvären. I den skiljaktiga meningen framhölls Vanda stads rätt att till skäligt pris sälja tomter utan allmän utlysning förutsatt att förfarandet inte kränker bland annat jämlikhetsprincipen. De näringspolitiska principer som staden kan tillämpa i enskilda fall är i sig godtagbara och syftar bland annat till att få skattebetalare och skapa en positiv image av staden. Just frågan om image har haft en speciell betydelse då stadsfullmäktige beslutat att sälja fastigheten till en rikskänd opinionsbildare. Då den rättsliga utgångspunkten är att staden har rätt att själv besluta om hur och till vem egendom säljs, och då Vanda stad motiverat sitt beslut med argument som ansluter sig till stadens image, kan det inte anses strida mot jämlikhetsprincipen eller annars mot lag att andra personer som eventuellt skulle ha varit intresserade av att köpa fastigheten inte fått en möjlighet att göra det. Vanda stadsfullmäktiges beslut var alltså enligt minoritetsåsikten i HFD lagligt
KOMMENTAR
Det kan allra först vara bra att notera att HFD inte publicerat det här avgörandet som ett årsboksfall eller ens som ett kort referat. HFD har alltså valt att inte speciellt lyfta fram fallet.
JO-avgörandet, som jag i inledningen hänvisade till, gällde lagligheten i de allmänna principerna för fördelning av tomter. Det här HFD-avgörandet gäller däremot beslut om försäljning oberoende av stadens principer.
Förvaltningsdomstolen och HFD kom till samma slutsats med rätt liknande argument. Det centrala argumentet var att kommunen visserligen har rätt att inom ramarna för den kommunala självstyrelsen besluta om hur och till vem man överlåter egendom, men att alla beslut ändå måste vara förenliga med bland annat jämlikhetsprincipen och principen om rättvis behandling.
Nyanserna i förvaltningsdomstolens och HFD:s avgörande är något olika, men i grunden utgår båda från att staden borde ha kunnat visa att försäljningen till den före detta riksdagsledamoten och hennes man baserade sig på godtagbara grunder även om försäljningen avvek från principen att tomter ska utlysas allmänt till försäljning. HFD betonade särskilt att stadsfullmäktige inte binds av de av stadsstyrelsen fastställda principerna, men att fullmäktige ändå måste respektera jämlikhetsprincipen och principen om rättvis behandling. Enligt HFD var det här speciellt betonat då beslutet gällde en person som var känd i offentligheten.
Det är då intressant att kontrastera majoritetens uppfattning mot den skiljaktiga meningen i HFD. I grunden utgick såväl majoriteten som minoriteten från samma tänkesätt: Den kommunala självstyrelsen innebär att staden har frihet att själv besluta om försäljning av sin egendom, men bland annat jämlikhet och rättvisa måste ändå beaktas i beslutsfattandet. Minoritetsuppfattningen betonade dock på ett annat sätt de näringspolitiska kriterierna som bland annat kunde innefatta argument gällande stadens image och möjligheterna att få goda skattebetalare. I den skiljaktiga meningen ansågs de här argumenten utgöra sådana för staden legitima intressen som gjorde det berättigat att utan det allmänna utlysningsförfarandet sälja tomterna. Man kan bakom den här argumentationen se en starkare betoning av den kommunala självstyrelsens princip: Det är legitimt för kommunen att fatta beslut som stöder kommunens image och dess näringspolitik och det står inte i strid med en jämlik behandling av potentiella köpare av fastigheter att kommunen säljer en fastighet utan att den allmänt bjuds ut till försäljning om en sådan försäljning kan befrämja ett positivt imagebyggande för kommunen.
Avgörandet kan ses som ett klassiskt fall av vägning av olika intressen. I fallet har HFD:s majoritet menat att jämlikhets- och rättviseintressen är så starka, att det måste finnas starkare skäl än de som Vanda stad anfört för att legitimera ett beslut som kan anses strida mot de här intressena. Den i grundlagen tryggade kommunala självstyrelsen ger kommunerna en stor prövningsrätt i många ärenden – så också i beslut gällande försäljning av egendom – men då prövningsrätten utövas måste ändå de allmänna förvaltningsrättsliga principerna, särskilt den i grundlagen tryggade jämlikhetsprincipen, beaktas.
