Rättelseyrkande och överklagbarhet
Problemet. Rättelseyrkande enligt 89 § i kommunallagen utgör en förutsättning för anförande av egentliga kommunalbesvär. Det är bara beslut av kommunfullmäktige som direkt kan överklagas genom besvär hos förvaltningsdomstolen, i alla övriga fall av kommunalbesvär måste rättelseyrkande anföras först. Om rättelseyrkandet inte godkänns kan den som anförde yrkandet söka ändring hos förvaltningsdomstolen. Om rättelseyrkandet godkänns kan den part som inte anförde rättelseyrkande samt de kommunmedlemmar som inte heller gjorde det anföra kommunalbesvär.
Tanken är alltså att ett internt förfarande ska föregå de egentliga besvären och därmed minska på antalet ärenden som förs till förvaltningsdomstolen. De kommunala organen får genom rättelseyrkan en möjlighet att en gång till pröva ärendet. Samtidigt är det viktigt att möjligheten till kommunalbesvär därefter finns öppen. Genom besvären kan enskilda parter erhålla rättsskydd och laglighetskontrollen över de kommunala besluten genomföras.
Kan det då finnas någon situation i vilken ett beslut med anledning av rättelseyrkande trots allt inte kan överklagas genom besvär? Kan de allmänna överklagbarhetsförutsättningarna leda till att ett sådant beslut inte kan bli föremål för besvär?
HFD prövade i oktober ett fall i vilket frågan om överklagbarheten av ett beslut med anledning av rättelseyrkande blev aktualiserad.
Fallet. HFD 11.10.2011 liggare 2872 (HFD:2011:87)
Stadsstyrelsen i Vasa hade 22.12.2008 valt A till tjänsten som personaldirektör från och med 1.2.2009. Stadsstyrelsen godkände 2.2.2009 det rättelseyrkande som B hade anfört över beslutet och återförvisade ärendet för ny beredning. Till beslutet med anledning av rättelseyrkandet fogade stadsstyrelsen en upplysning om besvärsförbud med stöd av 91 § i kommunallagen.
A sökte ändring hos förvaltningsdomstolen och krävde att stadsstyrelsens beslut upphävs. A menade att han i sin egenskap av part hade rätt att anföra kommunalbesvär över beslutet med vilket valet av honom till personaldirektör hade upphävts. Den anvisning om besvärsförbud som fogats till stadsstyrelsens beslut var enligt A lagstridig. A yrkade på att stadsstyrelsens ursprungliga beslut sätts i kraft.
I sin förklaring till förvaltningsdomstolen konstaterade stadsstyrelsen att de av A anförda besvären ska lämnas utan prövning.
Med anledning av det rättelseyrkande som B hade anfört hade stadsstyrelsen beslutat upphäva beslutet om val av personaldirektör och återförvisa ärendet för ny beredning. Det här beslutet gällde endast beredning och därför hade stadsstyrelsen fogat en upplysning om besvärsförbud till beslutet. Eftersom ärendet återförvisades för ny beredning fanns det inte i det här skedet något behov att anföra besvär. Ett beslut att skrida till en viss åtgärd är inte överklagbart ifall ärendet senare kommer för slutligt avgörande.
Stadsstyrelsen hade vid samma möte, i följande ärende, beslutat ledigförklara tjänsten på nytt. De som tidigare sökt tjänsten har informerats om att deras ansökningar beaktas då ärendet avgörs. I det skedet kan parterna söka ändring i det slutliga beslutet.
Vasa förvaltningsdomstol undanröjde den upplysning om besvärsförbud som hade fogats till stadsstyrelsens beslut 2.2.2009. Med ett beslut över vilket besvär kan anföras avses enligt 5 § 1 moment i förvaltningsprocesslagen en åtgärd varigenom ett ärende har avgjorts eller lämnats utan prövning. Enligt 91 § i kommunallagen får rättelse inte yrkas i och kommunalbesvär inte anföras över beslut som endast gäller beredning eller verkställighet. Stadsstyrelsen har genom sitt beslut med anledning av rättelseyrkandet upphävt stadsstyrelsens tidigare beslut att välja A till personaldirektör. Med det här beslutet har ärendet avgjorts. Beslutet har således inte bara gällt beredning och det har därmed varit överklagbart.
Förvaltningsdomstolen prövade följaktligen de av A anförda besvären, men förkastade dem. A hade bland annat anfört att beslutet med anledning av rättelseyrkandet inte hade motiverats tillräckligt. A hade också i sina besvär anfört att stadsstyrelsen inte borde ha upphävt valet av A med hänvisning till en bristande meritjämförelse. Förvaltningsdomstolen menade dock att motiveringarna till beslutet nog hade framgått från olika handlingar.
Enligt förvaltningsdomstolens uppfattning hade stadsstyrelsen rätt att upphäva det ursprungliga beslutet med hänvisning till brister i meritjämförelsen. Därför förkastades de av A anförda besvären.
A överklagade förvaltningsdomstolens avgörande hos högsta förvaltningsdomstolen och anförde samma grunder som hos förvaltningsdomstolen.
I sitt avgörande hänvisade HFD först till 91 § i kommunallagen. Sedan refererade HFD stadsstyrelsens olika beslut: Den 22.12.2008 hade stadsstyrelsen valt A till tjänsten som personaldirektör i Vasa; den 2.2.2009 hade stadsstyrelsen godkänt det av B anförda rättelseyrkandet och återförvisat ärendet för ny behandling. Till beslutet hade stadsstyrelsen fogat en upplysning om att beslutet inte är överklagbart.
Därefter konstaterade HFD att stadsstyrelsen med sitt beslut med anledning av rättelseyrkandet hade beslutat fortsätta beredningen av ärendet. Efter beredningen skulle ärendet gällande val av personaldirektör komma för ny behandling. Ärendet hade de facto varit som följande på föredragningslistan och innehållit en precisering av meritjämförelsen. Stadsstyrelsen hade dock beslutat att tjänsten ledigförklaras på nytt och att tidigare ansökningar, bland dem A:s, beaktas.
Stadsstyrelsens beslut med anledning av rättelseyrkandet innebar att tjänsten som personaldirektör blev obesatt. Med beslutet har stadsstyrelsen således inte slutligt avgjort valet av tjänsteinnehavare. Stadsstyrelsen hade också beslutat ledigförklara tjänsten på nytt. I sinom tid kan alla som sökt tjänsten och kommunmedlemmarna söka ändring i beslutet om val av personaldirektör.
Då man betraktar förfarandet vid valet av tjänsteinnehavare som helhet innehåller beslutet med anledning av rättelseyrkande inte ett sådant avgörande som kan överklagas genom kommunalbesvär. Genom stadsstyrelsens beslut 2.2.2009 har ärendet återförvisats för ny beredning. Beslutet gäller alltså endast beredning på det sätt som avses i 91 § i kommunallagen. Förvaltningsdomstolen borde inte ha prövat de av A anförda besvären. Därför konstaterade HFD som sitt avgörande att förvaltningsdomstolens avgörande upphävs och undanröjs. De av A anförda besvären bör lämnas utan prövning.
HFD:s avgörande tillkom efter omröstning. En av domarna i HFD skulle ha prövat besvären men förkastat dem, varvid förvaltningsdomstolens avgörande skulle ha blivit i kraft.
KOMMENTAR
Jag har under de senaste åren ett flertal gånger behandlat HFD-avgöranden som har gällt överklagbarheten av olika beslut. För den kommunala myndigheten är det viktigt att veta om ett beslut är överklagbart eller inte. För det första måste en besvärsanvisning alltid fogas till ett överklagbart beslut. Om ett beslut inte är överklagbart ska en upplysning om detta i enlighet med 15 § i förvaltningsprocesslagen fogas till beslutet. Stadsstyrelsen i Vasa hade alltså till den delen förfarit helt korrekt.
För det andra är det självfallet viktigt för myndigheten att känna till om ett beslut ännu måhända kommer att behandlas i högre instans, eller om beslutet genast vinner laga kraft.
För det tredje är det också viktigt för de enskilda parterna och för kommunmedlemmarna att veta om det är möjligt att gå vidare med ett ärende. Kommunen borde kunna ge parterna korrekt information om det här.
I Finlands kommuntidning 9/2005 skrev jag om ett liknande HFD-avgörande (HFD:2005:82) som det nu aktuella. HFD har i sitt avgörande 2011:87 hänvisat till det avgörandet.
I fallet från år 2005 var det också fråga om val av tjänsteinnehavare. En byråchef för en socialservicebyrå i Helsingfors hade lämnat en tjänst som socialarbetare obesatt eftersom ingen av de formellt behöriga sökandena var lämplig för tjänsten. Socialnämnden hade sedan prövat och förkastat ett rättelseyrkande över beslutet. Helsingfors förvaltningsdomstol hade för sin del prövat och förkastat besvär över socialnämndens beslut. HFD konstaterade att byråchefen genom sitt beslut att lämna tjänsten obesatt inte på ett slutligt sätt avgjort ärendet gällande besättande av tjänsten. Staden har inte en skyldighet att besätta ledigförklarade tjänster och ingen har rätt att utses till ett tjänsteförhållande. Beslutet att inte besätta tjänsten innebär att beredningen av ärendet för tillfället avslutas, men att ärendet kan tas upp på nytt. I rättslig bemärkelse kan beslutet därför jämställas med en beredningsåtgärd.
Fallet från 2005 och det nu aktuella fallet har vissa likheter. I båda fallen var det fråga om en tolkning av vad som är en beredningsåtgärd i en tjänstetillsättningsprocess. I min kommentar till fallet från 2005 skrev jag bland annat att ett beslut att förlänga ansökningstiden klart är ett beredningsbeslut; det innebär ju bara att tillsättningsprocessen pågår litet längre. Ett beslut att ledigförklara tjänsten på nytt har samma tydliga karaktär av beredning: ”Den som sökt tjänsten i första omgången kan antingen söka tjänsten igen eller, om kommunen så anger, beaktas automatiskt. Så småningom kommer det slutliga beslutet om val av tjänsteinnehavare och det kan sedan överklagas.” Beslutet att lämna tjänsten obesatt hade inte samma tydliga karaktär av beredning, menade jag, men konstaterade att HFD uppenbarligen sett beslutet som en del av en process som förr eller senare kan leda till att tjänsten blir besatt.
I det nu aktuella fallet har stadsstyrelsen godkänt rättelseyrkande och sedan beslutat att tjänsten ska ledigförklaras på nytt.
Hade det bara varit ett beslut om nytt ledigförklarande skulle situationen ha varit klar, eftersom ett sådant beslut – i enlighet med vad jag också framförde i min rättsfallsartikel från 2005 – nog helt uppenbart kan sägas ha karaktären av beredning. Nu har emellertid A riktat sina besvär mot ett beslut med anledning av ett rättelseyrkande. Som jag redan inledningsvis konstaterade är rättelseyrkandet ett obligatoriskt skede innan egentliga kommunalbesvär kan anföras. Det normala vore alltså att stadsstyrelsens beslut skulle ha kunnat bli föremål för besvär hos förvaltningsdomstolen. HFD har ändå – liksom stadsstyrelsen själv – sett till beslutets innehåll och primärt betraktat det ur tjänstetillsättningsprocessens synvinkel. Att ledigförklara på nytt kan då ses som en beredningsåtgärd i förhållande till hela processen, och beredningsåtgärder är inte överklagbara.
Förvaltningsdomstolen för sin del verkar mera ha sett beslutet uttryckligen ur A:s perspektiv: A har valts till tjänsten; B har anfört rättelseyrkande som har lett till att beslutet att välja A har upphävts; A bör därför ha rätt att söka ändring eftersom stadsstyrelsens beslut ur A:s perspektiv är ett avgörande i sak.
HFD:s beslut har tillkommit efter omröstning, vilket visar att slutresultatet inte var helt självklart. En av domarna skulle ju ha prövat, men förkastat, besvären och uppfattade i likhet med förvaltningsdomstolen stadsstyrelsens beslut som överklagbart. HFD har också publicerat fallet som ett årsboksavgörande, vilket för sin del också är en markering av dess betydelse. Av det här fallet kan vi hur som helst dra slutsatsen att olika beslut i samband med en tjänstetillsättning – att ledigförklara samt att ledigförklara på nytt, att förlänga ansökningstiden, att lämna tjänsten obesatt – är av förberedande karaktär och därmed inte överklagbara.
Av fallet kan vi också dra den slutsatsen att den här karaktären av beredning ansluter sig till tillsättningsprocessen så starkt, att den inte ändrar karaktär fast beredningsåtgärden egentligen är ett beslut med anledning av rättelseyrkande. Så även om rättelseyrkande i normala fall alltid kan bli föremål för kommunalbesvär utgör de här besluten av förberedande karaktär ett undantag och de ska därför förses med en upplysning om besvärsförbud.
