Hur beaktas fullmäktiges vilja?
Problemet. Kommunens beslutande- rätt utövas av fullmäktige som valts av invånarna”. Det här anges genast i inledning av kommunallagen, i lagens första paragraf. Principen om att fullmäktige ska ha en ledande roll för allt kommunalt beslutsfattande framgår av denna paragraf och preciseras senare i lagen. Om ett fullmäktigebeslut är olagligt till exempel för att det överskrider fullmäktiges befogenheter förutsätter lagen att kommunstyrelsen vägrar verkställa beslutet. I övrigt är det kommunstyrelsens och den underlydande kommunala organisationens sak att verkställa fullmäktiges beslut.
Ibland kan det dock uppstå situationer i vilka det inte är helt klart och uppenbart vad fullmäktige egentligen avsett med ett beslut. Beslutets ordalydelse anger inte helt entydigt hur det ska tolkas. Då blir det en uppgift för kommunstyrelsen och för övriga organ att dels utreda avsikten med beslutet, dels verkställa beslutet så att det på bästa sätt uppfyller fullmäktiges vilja.
I följande avgörande från biträdande justitieombudsmannen har frågan om verkställigheten av ett fullmäktigebeslut prövats.
Fallet. Biträdande jo 30.12.2011 DNr 2971/4/10
Helsingfors stadsfullmäktige hade 2.6.2010 fattat ett beslut om förbud för stadens personal att röka under arbetstid. Stadsstyrelsen hade föreslagit en formulering som angav att anställda vid Helsingfors stad förbjuds att röka under arbetstid, men att rökförbudet inte gäller lagstadgade vilopauser i de fall då dessa inte räknas till arbetstid. Fullmäktige fattade efter omröstning (37-44) ett från stadsstyrelsens förslag avvikande beslut. ”Rökning förbjuds för Helsingfors stads anställda under arbetstid. Förbudet gäller inte lagstadgade vilopauser”. Tilläggskriteriet i stadsstyrelsens förslag ”i de fall då dessa inte räknas till arbetstid” ströks alltså i fullmäktigebehandlingen.
Helsingfors stads personalcentral utfärdade 21.6.2010 en anvisning enligt vilken tobaksrökning inte får förekomma under arbetstid. De anställda får inte avlägsna sig från arbetsstället för att röka. De får röka endast under måltidsrasterna som inte räknas in i arbetstiden och då får de anställda avlägsna sig från arbetsstället. Rökning under kaffepauserna förbjuds eftersom dessa räknas in i arbetstiden. Under kaffepauserna får de anställda inte avlägsna sig från arbetsstället. Om de anställda inte följer arbetstidsbestämmelserna hör det till chefernas uppgift att först föra saken på tal. Därefter kan en muntlig anmärkning ges och om det inte hjälper kan det bli fråga om ett varningsförfarande i enlighet med stadens direktiv.
En person vände sig till justitieombudsmannen med en klagan över personalcentralens anvisning. Enligt den klagande kränkte anvisningen de anställdas personliga självbestämmanderätt, eftersom det inte kan höra till arbetsgivarens direktionsrätt att bestämma hur en person använder sina raster. Direktionsrätten kan bara gälla den egentliga arbetstiden.
I sin förklaring med anledning av klagan utgick Helsingfors stadsstyrelse från 28 § arbetstidslagen, som anger följande: ”Om arbetstiden per dygn är längre än sex timmar och arbetstagarens närvaro på arbetsplatsen inte är nödvändig för att arbetet skall kunna fortgå, skall han under arbetsskiftet ges tillfälle till en regelbunden rast på minst en timme, under vilken han är oförhindrad att avlägsna sig från arbetsplatsen. Arbetsgivaren och arbetstagaren kan komma överens om en kortare rast som dock skall vara minst en halv timme.”
I det kommunala tjänstekollektivavtalet har rasten (matrast) angetts vara minst en halv timme, som inte räknas som arbetstid och under vilken det står arbetstagaren fritt att avlägsna sig från arbetsplatsen. Enligt tjänstekollektivavtalet ska arbetstagaren ges tillfälle att dagligen hålla en 10 minuter lång paus (kaffepaus), som räknas till arbetstiden och under vilken arbetstagaren inte får avlägsna sig från arbetsplatsen. Stadsstyrelsen konstaterade att arbetstidslagens bestämmelser om raster skiljer sig från kollektivavtalet i och med att lagen inte innehåller något omnämnande av kaffepauserna som lagstadgade raster.
Stadsstyrelsen fortsatte med att konstatera att det i diskussionerna har uppstått avvikande tolkningar av vad begreppet ”lagstadgad vilopaus” egentligen innebär. En snävare, bokstavlig tolkning ger vid handen att begreppet bara kan omfatta matrasten, som är stadgad i lag. Enligt en vidare tolkning, som också motsvarar en allmänspråklig användning av begreppet ”lagstadgad vilopaus”, innefattar begreppet också de vilopauser som enligt kollektivavtalen hör till arbetstiden. Det är rimligt att av fullmäktigediskussionen och av fullmäktiges beslut dra den slutsatsen att en vidare tolkning av begreppet bättre motsvarar fullmäktiges vilja. Personalcentralens anvisning följer den snävare tolkningen av begreppet och kan på det sättet anses motsvara ordalydelsen i fullmäktiges beslut.
Vad gäller arbetsgivarens direktionsrätt konstaterade stadsstyrelsen att arbetsgivaren har rätt att ge bestämmelser om hur arbetet utförs, och kvaliteten och omfattningen på arbetet, om tidpunkten och platsen för utförande av arbete och om användningen av arbetstiden på ett effektivt sätt. Under arbetstiden ska de anställda följa principerna för en effektiv användning av arbetstiden.
Stadsfullmäktige har ingen direkt roll som en utövare av arbetsgivarens direktionsrätt. Fullmäktiges beslut ska därför närmast uppfattas som ett hälso- och arbetsgivarpolitiskt ställningstagande.
Personalcentralens beslut innebär i praktiken att all tobaksrökning under arbetstid är förbjuden. Anvisningen gäller också dem som jobbar utomhus. I anvisningen konstateras att en anställd inte får avlägsna sig från arbetsplatsen under arbetstid, vilket kaffepauserna är, och att anställda därför inte heller har rätt att avlägsna sig för att gå och röka.
Stadsstyrelsen hänvisade till ett tidigare avgörande av biträdande JO. I avgörandet från år 2004 konstaterade biträdande JO att det inte var lagligt för en kommun att införa ett omfattande rökförbud. Biträdande JO har i sitt avgörande betonat individens självbestämmanderätt. Det här leder dock till en motstridig situation: Det är å ena sidan inte tillåtet att röka i myndigheternas utrymmen. De anställda har å andra sidan inte rätt att under kaffepauserna avlägsna sig från sin arbetsplats.
Sammanfattningsvis konstaterade stadsstyrelsen att personalcentralens anvisning i viss utsträckning kan anses stå i konflikt med den tolkning som JO i ett tidigare avgörande företrätt. Anvisningen måste ses i belysningen av en vedertagen tolkning av arbetsgivarens direktionsrätt.
Biträdande JO Maija Sakslin inledde sitt avgörande med att hänvisa till 1 § i kommunallagen, enligt vilken Finland är indelat i kommuner. Kommuninvånarnas självstyrelse är tryggad i grundlag. Kommunens beslutanderätt utövas av fullmäktige som valts av invånarna. Enligt 13 § ansvarar fullmäktige för kommunens verksamhet och ekonomi. Enligt 13 § 2 moment ska fullmäktige fatta beslut om hur grunderna för förvaltningen ska organiseras. Biträdande JO hänvisade också bland annat till tjänsteinnehavarlagens bestämmelse om direktionsrätt och till arbetstidslagens bestämmelser om raster. Ytterligare hänvisade biträdande JO bland annat till tobakslagen.
Biträdande JO konstaterade att kommunens högsta beslutanderätt enligt kommunallagen utövas av fullmäktige. Enligt Helsingfors stads instruktioner hör det till stadsfullmäktiges uppgifter att fatta beslut i betydelsefulla och ekonomiskt långsiktiga ärenden om principerna för organisering av stadens förvaltning.
Biträdande JO koncentrerade sig på relationen mellan stadsfullmäktige och stadsstyrelsen samt personalcentralen. Stadsfullmäktige ska uttryckligen fatta beslut i betydelsefulla och långsiktiga ärenden och det här begränsar stadsstyrelsens befogenheter. Enligt biträdande JO var beslutet om rökförbud ett sådant betydelsefullt, långsiktigt beslut, inte minst med tanke på att det var avsett att gälla stadens alla 39 000 anställda.
Fullmäktiges beslut avvek från stadsstyrelsens förslag uttryckligen då det gällde de lagstadgade vilopauserna. Stadsstyrelsen har inte vägrat verkställa det här beslutet, utan ansett fullmäktiges beslut vara lagligt. Stadsstyrelsen och personalcentralen borde därför ha följt beslutet.
I fullmäktige hade man uttryckligen diskuterat rökning under rasterna och man hade ansett ett totalförbud problematiskt ur en laglighetssynvinkel. Till denna del hade man hänvisat till JO:s avgörande från 2004. I fullmäktige hade det vinnande motförslaget ansetts uppfylla laglighetskraven. Enligt den förda diskussionen innebar motförslaget att man nog kan förbjuda särskilda rökpauser, men att man inte förbjuder rökning under pauser som gäller alla anställda.
Enligt biträdande JO har stadsstyrelsen ansett att fallet endast gäller en tolkning av begreppet ”lagstadgade vilopauser”. Personalcentralens anvisning baserar sig på en snävare tolkning, men anvisningen motsvarar inte fullmäktiges vilja och personalcentralen hade således inte verkställt beslutet i enlighet med fullmäktiges vilja. Personalcentralen hade också gett strikta bestämmelser om förfarandet ifall en anställd bryter mot rökförbudet. Inte heller det här motsvarar fullmäktiges vilja eftersom det i diskussionen klart framgått att beslutet om rökförbud snarast var avsett att vara en uppmaning.
Biträdande JO sammanfattade sitt avgörande med att konstatera att stadsstyrelsen och personalcentralen inte verkställt fullmäktiges beslut på ett sätt som motsvarar beslutets innehåll och fullmäktiges vilja. Biträdande JO fäste stadsstyrelsens uppmärksamhet vid att då den verkställer beslut av fullmäktige, som utövar stadens högsta beslutanderätt, måste stadsstyrelsen försäkra sig om att verkställandet motsvarar såväl beslutets innehåll som dess syfte.
Kommentar
Helsingfors stadsfullmäktiges beslut och personalcentralens verkställande av beslutet aktualiserar många intressanta frågor.
För det första kan fallet analyseras ur grundlagens perspektiv. Då är det en fråga om individens i grundlag tryggade rätt till personlig integritet (7 § i grundlagen) och till skydd av privatlivet (10 §) i förhållande till rätten till liv (7 §), skyddet av arbetskraften (18 §) och det allmännas skyldighet att främja befolkningens hälsa (19 §).
För det andra kan fallet analyseras som en fråga om arbetstidlagstiftning och kollektivavtalsbestämmelser. Det här är det perspektiv Helsingfors stadsstyrelse valt. En bokstavlig tolkning av begreppet ”lagstadgad vilopaus” innebär att de kollektivavtalsenliga kaffepauserna inte är lagstadgade och dessutom inte fritid. Enligt stadsstyrelsen kunde staden därför med stöd av sin direktionsrätt bestämma över hur de anställda använder denna tid.
För det tredje kan fallet analyseras på det sätt som biträdande JO gjort, dvs. som en fråga om fullmäktiges befogenheter i förhållande till stadsstyrelsens och den övriga förvaltningens.
Det här avgörandet är viktigt just ur detta perspektiv.
Biträdande JO framhåller här att fullmäktiges beslut ska verkställas sådana som de är. Stadsstyrelsen hade inte rätt att låta personalcentralen genomföra verkställandet på ett sätt som avviker från fullmäktiges beslut.
Det intressanta i fallet är att Biträdande JO därtill särskilt framhåller att verkställandet också ska motsvara fullmäktiges vilja och avsikt. Den här tolkningen av fullmäktige som det högsta beslutsfattande organet motsvarar mycket väl den kommunala självstyrelsens princip – fullmäktige är ju det enda direkt folkvalda organet i kommunen. Tolkningen motsvarar också kommunallagens bestämmelser om fullmäktiges ställning i förhållande till den övriga kommunalförvaltningen.
Om det alltså uppstår oklarheter i hur fullmäktiges beslut ska verkställas, ska besluten enligt det här avgörandet av biträdande JO tolkas helhetsmässigt, varvid fullmäktiges avsikt och vilja också ges en betydelse. Det här framhäver klart fullmäktiges centrala ställning i det kommunala beslutsfattandet.
