Avgång från förtroendeuppdrag
Problemet. Ett särdrag för det kommunala förtroendeuppdraget är att den förtroendevalda inte kan avsättas från uppdraget annat än på vissa i kommunallagen stadgade grunder. En förtroendevald kan avstängas från sitt uppdrag för den tid utredningen av ett misstänkt tjänstebrott eller annat brott mot den förtroendevaldas skyldigheter utreds och för den tid rättegången pågår. Om en förtroendevald dömts till fängelse i minst sex månader kan fullmäktige skilja honom eller henne från förtroendeuppdraget. En domstol kan också i vissa fall döma en förtroendevald som gjort sig skyldig till ett tjänstebrott till avsättning från uppdraget. Om fullmäktige inte har förtroende för en enskild förtroendevald kan denne inte avsättas; den enda möjligheten är då att fullmäktige avsätter hela organet och eventuellt omväljer alla andra medlemmar utom den som fullmäktige inte har förtroende för.
Ett annat särdrag för kommunala förtroendeuppdrag är att det i grunden är ett slags medborgerlig plikt att åta sig dessa uppdrag. Kommunallagen anger de grunder enligt vilka en person har rätt att vägra ta emot ett förtroendeuppdrag. En person som fyllt 60 år kan vägra ta emot ett kommunalt förtroendeuppdrag, det kan också en person som under de fyra närmast föregående åren innehaft samma förtroendeuppdrag eller kommunala förtroendeuppdrag i sammanlagt åtta år. Därtill kan en person som har någon annan ”giltig orsak” vägra ta emot ett förtroendeuppdrag. Det organ som utser den förtroendevalda beslutar om godtagande av vägran. Hur bunden är då en person vid sitt förtroendeuppdrag? Kan en förtroendevald utan vidare ”säga upp sig” från sitt uppdrag? Och är det fråga om en ensidig uppsägning eller förutsätter det också ett beslut från kommunen? De här frågorna är centrala i ett färskt avgörande från HFD.
Fallet. HFD 26.6.2012 liggare 1792. Kauko Juhantalo hade i ett brev som den 27.10.2010 hade anlänt till registraturen i Kankaanpää stad begärt avsked från uppdraget som ordförande för stadsfullmäktige i Kankaanpää.
Den 5.11.2010 anlände ett brev i vilket Juhantalo meddelade att han gärna fortsätter med de förtroendeuppdrag som getts honom.
Den 8.11.2010 hade stadsfullmäktige i Kankaanpää stad beslutat bevilja fullmäktigeledamoten Kauko Juhantalo befrielse från uppdraget som ordförande för stadsfullmäktige. Till ordförande hade fullmäktige valt Jorma Lepistö.
Kauko Juhantalo anförde besvär över fullmäktiges beslut hos Åbo förvaltningsdomstol.
Förvaltningsdomstolen upphävde fullmäktiges beslut. I sitt avgörande började förvaltningsdomstolen med att referera relevant lagstiftning. I enlighet med 12 § i kommunallagen väljer fullmäktige bland sina ledamöter en ordförande och ett behövligt antal vice ordföranden för fullmäktiges mandattid, om inte fullmäktige har fattat beslut om en kortare mandattid. I 39 § i kommunallagen anges att en förtroendevald kvarstår i sitt uppdrag under den tid för vilken han eller hon har valts och även därefter, tills någon annan har valts till uppdraget. Enligt 38 § i kommunallagen kan den som har giltiga skäl avgå från förtroendeuppdraget. Det organ som utser de förtroendevalda i fråga beslutar om beviljande av avsked. Fullmäktigeledamöter och ersättare beviljas avsked av fullmäktige.
Fullmäktigeledamoten Juhantalo hade skriftligt begärt avsked från uppdraget som ordförande för stadsfullmäktige i en skrivelse som anlände till staden 27.10.2010.
Stadsstyrelsen behandlade Juhantalos avskedsansökan 1.11.2010 och beslöt då föra ärendet till behandling hos stadsfullmäktige. Den 5.11.2010 anlände via e-post en skrivelse som var riktad till fullmäktige. I skrivelsen meddelade Juhantalo att han önskar fortsätta som ordförande för fullmäktige och att han återtar sin avskedsansökan. Meddelandet var skickat från Juhantalos e-postadress. Stadsstyrelsen behandlade 8.11.2010 skrivelsen med vilken Juhantalo återtog sin avskedsansökan och beslöt ge skrivelsen för kännedom till stadsfullmäktige till mötet som hölls samma dag. Då fullmäktige sedan 8.11.2010 behandlade Juhantalos avskedsansökan konstaterade mötesordförande att Juhantalo den 5.11.2010 skickat ett meddelande i vilket han återtog sin avskedsansökan. Fullmäktige beslöt 8.11.2010 att bevilja Juhantalo avsked från uppdraget som ordförande för stadsfullmäktige på basis av avskedsansökan som hade anlänt 27.10.2010.
Därefter övergick förvaltningsdomstolen till den juridiska bedömningen av fallet.
Förvaltningsdomstolen konstaterade att det inte finns särskilda bestämmelser om avgång från uppdraget som ordförande för fullmäktige, så fallet måste bedömas utgående från kommunallagens bestämmelser gällande fullmäktigeledamöter och övriga förtroendevalda.
Med beaktande av kommunallagen är utgångspunkten den, att en person som valts till ett förtroendeuppdrag sköter detta uppdrag hela mandatperioden. Mot sin egen vilja kan han eller hon inte avskedas mitt under perioden utan de i lagen särskilt nämnda grunderna, om vilka det inte nu är fråga. Utöver den här principen om oavsättlighet ansluter sig en förpliktelse till förtroendeuppdraget i och med att en förtroendevald kan vägra ta emot ett förtroendeuppdrag endast på de i lag stadgade grunderna eller av andra giltiga skäl, som godkänns av det organ som förrättar valet. I anslutning till den här principen är det möjligt att avgå från ett förtroendeuppdrag bara av giltiga skäl, som i fråga om fullmäktigeledamöter ska godkännas av fullmäktige. Stadsfullmäktige hade i sitt utlåtande till förvaltningsdomstolen för det första hänvisat till att en avskedsansökan inte ensidigt kan återtas. Till detta konstaterade förvaltningsdomstolen att en tjänsteinnehavare – till skillnad från en förtroendevald – har rätt att genom en ensidig viljeyttring säga upp sig från sin tjänst. Uppsägningen förutsätter inte ett beslut från myndigheten. En förtroendevald kan beviljas avsked endast på de grunder som är stadgade i lag och det förutsätts ett beslut från en behörig myndighet. Ett meddelande om avgång är inte en ensidig viljeyttring genom vilken avsked från förtroendeuppdraget träder i kraft. En förtroendevald kan därför innan ärendet har avgjorts också återta sin avskedsansökan. Stadsfullmäktiges beslut att bevilja Juhantalo avsked från uppdraget som ordförande för stadsfullmäktige har baserat sig på hans avskedsansökan. Fullmäktige kände till att Juhantalo hade återtagit sin avskedsansökan och meddelat sig vara villig att fortsätta som ordförande. Fullmäktige har ingen annan grund för beviljande av avsked än Juhantalos egen ansökan, som han sedermera återtagit. Fullmäktige hade därför inte rätt att bevilja Juhantalo avsked från uppdraget som ordförande på basis av den återkallade avskedsansökan och följaktligen i strid med hans vilja, som fullmäktige kände till.
Fullmäktige har överskridit sina befogenheter. Beslutet med vilket Juhantalo beviljades avsked från uppdraget som fullmäktigeordförande och med vilket Lepistö valdes till ny ordförande var således lagstridigt och det upphävdes av förvaltningsdomstolen.
Stadsstyrelsen i Kankaanpää anförde besvär hos Högsta förvaltningsdomstolen över förvaltningsdomstolens avgörande och krävde att avgörandet upphävs. Kauko Juhantalo hade 27.10.2010 begärt avsked från uppdraget som ordförande för stadsfullmäktige. Avskedsansökan baserade sig på en brist på förtroende för stadsfullmäktige. Stadsfullmäktige hade vid sitt möte 8.11. konstaterat att Juhantalo före mötet hade återtagit sin avskedsansökan. Stadsfullmäktige har ändå enhälligt beviljat Juhantalo avsked från uppdraget som fullmäktigeordförande på hans egen begäran. Med stöd av den kommunala självstyrelsen har stadsfullmäktige haft motiverade och sakliga skäl att bevilja Juhantalo avsked.
I sin förklaring konstaterade Juhantalo att han är helt villig att fortsätta som fullmäktigeordförande och att detta har varit helt klart för fullmäktige då beslutet fattades. Beslutet med vilket han mot sin vilja avskedades från ordförandeuppdraget visar en likgiltighet för tydliga bestämmelser i lagen.
Också Jorma Lepistö gav en förklaring till HFD. Enligt Lepistö hade fullmäktige ingalunda avskedat Juhantalo från uppdraget som ordförande. Under behandlingen av ärendet har grunderna för Juhantalos avskedsansökan och för återtagandet av ansökan ändrats. Han kan således inte anses ha en klar vilja att fortsätta som ordförande. Med stöd av självstyrelsen har fullmäktige haft sakliga orsaker att bevilja honom avsked från uppdraget.
HFD prövade besvären. HFD konstaterade i sitt avgörande att det inte finns orsak att ändra förvaltningsdomstolens avgörande. Besvären förkastades alltså och förvaltningsdomstolens avgörande blev i kraft.
Kommentar
HFD avgjorde år 2009 (HFD 2009:41) ett fall som gällde återtagande av en tjänsteinnehavares avskedsansökan. Tjänsteinnehavaren hade först ansökt om avsked och sedan återtagit sin ansökan. Kommunstyrelsen beviljade dock avsked i enlighet med den ursprungliga ansökan. Åbo förvaltningsdomstol konstaterade i sitt avgörande bland annat att en tjänsteinnehavare har rätt att säga upp sig från sin tjänst med iakttagande av stadgad uppsägningstid. Uppsägningen träder i kraft då arbetsgivaren får del av den. Det beslut om beviljande av avsked som kommunstyrelsen fattade var inte ett egentligt beslut, utan bara ett sätt att anteckna uppsägningen för kännedom. Genom det beslutet kunde kommunstyrelsen inte på ett bindande sätt avgöra om tjänsteförhållandet avslutades. På motsvarande sätt kunde inte den tjänsteinnehavare som redan hade sagt upp sig på ett bindande sätt återta sin uppsägning. Kommunstyrelsen hade rätt att godta återtagningen, eller att låta bli, varvid den ursprungliga uppsägningen fortfarande var i kraft. HFD ändrade inte förvaltningsdomstolens avgörande. Jag skrev om det här HFD-avgörandet i Fikt 5/2009.
Det är troligt att Åbo förvaltningsdomstol i det nu aktuella fallet haft sitt eget tidigare avgörande i åtanke och jämfört situationen med avskedsansökan för en förtroendevald med motsvarande rättshandling för en tjänsteinnehavare. Medan en tjänsteinnehavare alltså genom en ensidig juridisk handling säger upp sig, förutsätter beviljandet av avsked för en förtroendevald ett beslut från en behörig kommunal myndighet. I Juhantalo-fallet var stadsfullmäktige den behöriga myndigheten. En tjänsteinnehavare har alltid frihet att utan motiveringar säga upp sig. Det enda som förutsätts är att uppsägningstiden iakttas.
För en förtroendevald är situationen en annan. Redan det att det är en medborgerlig plikt att ta emot ett förtroendeuppdrag innebär att en förtroendevald inte hur som helst kan ansöka om och beviljas avsked från uppdraget. Lagen anger att det ska finnas giltiga skäl för avgång från förtroendeuppdraget. Det är en uppgift för det kommunala organet att ta ställning till vilka skäl som är giltiga. Säkert är hälsoskäl giltiga; kanske ändrade arbetsförhållanden likaså. Om en förtroendevald förlorar sin valbarhet, t.ex. om han eller hon flyttar till en annan kommun, ska det organ som har rätt att utse den förtroendevalda enligt 37 § i kommunallagen konstatera att förtroendeuppdraget har upphört. Det är klart att en person som inte längre är valbar till ett organ inte kan sitta kvar som medlem av organet. Men i övriga situationer, då alltså den förtroendevalda själv ansöker om att få avgå utan att ha förlorat valbarheten, är det organet som ska godkänna skälen till avgång som giltiga på det sätt som 38 § i kommunallagen förutsätter.
I Juhantalo-fallet fanns egentligen inte angivet något skäl alls för avgång. Då Juhantalo själv återtog sin ansökan fanns det ännu mindre skäl – allra minst kan man säga att det skulle ha funnits giltiga skäl till avgång. Det var således helt fel av fullmäktige att i den situationen bevilja Juhantalo avsked. Hänvisningarna till ”kommunalt självstyre” som både stadsstyrelsen och den nya ordföranden anförde har ingen relevans. Då nu fullmäktiges beslut upphävdes innebär det att Kauko Juhantalo igen kan återinträda som ordförande för stadsfullmäktige i Kankaanpää stad.
