Verkan av jäv
Problemet. Då jävsfrågor prövas i rättsliga processer är det i allmänhet jävsgrunderna som blir föremål för diskussion. Uppfylls någon av jävsgrunderna i förvaltningslagen eller – för fullmäktigeledamöters del – jävsgrunden i kommunallagen?
Hade beslutsfattaren en sådan relation till ärendet eller till en part i ärendet att han eller hon måste anses jävig? De här är också sådana jävsrelaterade frågor som allmännast förekommer i rättspraxis. Under årens lopp har jag i mina rättsfallsartiklar i Finlands kommuntidning skrivit om åtskilliga jävsfall – i de flesta fall just om olika jävsgrunder. Under senare år har det varit något mera sällsynt med jävsfall i HFD – åtminstone i HFD:s publicerade praxis verkar jävsfrågor förekomma mer sällan än tidigare. Det är också ett tag sedan jag har skrivit om jäv i Fikt.
Det är dock inte bara frågor om tillämpning av jävsgrunderna som kan bli föremål för prövning i rättspraxis. Rättsliga frågor om jäv kan också gälla verkan av jäv. Vad kan en beslutsfattare eller en beredande tjänsteinnehavare göra om han eller hon är jävig? Vilka åtgärder får man vidta – om några alls. Och hur ska man bete sig då ett kollektivt organ behandlar ett ärende i vilket man är jävig – räcker det med att man som jävig beslutsfattare anmäler jäv, som antecknas i protokollet, eller krävs det att man avlägsnar sig från mötesrummet?
Just frågan om närvaro vid ett sammanträde har nyligen prövats av högsta förvaltningsdomstolen i ett fall som avgjordes alldeles i slutet av år 2012.
Fallet. HFD:2012:125
(HFD 27.12.2012 Liggare 3657)
Stadsfullmäktige i Vasa hade 9.11.2009 på ansökan av Pohjanmaan YH-rakennuttajat beslutat att staden går i borgen för ett 293 000 euro stort lån som Kommunfinans Abp hade beviljat Kiinteistö Oy Kustaanportti Fastighets Ab. Enligt ansökan är Kustaanportti Ab ett hyresfastighetsbolag som ägs av Pohjanmaan YH-asunnot, som är ett dotterbolag till Pohjanmaan YH-rakennuttaja, som ägs av ett antal kommuner.
A besvärade sig över fullmäktiges beslut till förvaltningsdomstolen och krävde att borgensbeslutet upphävs eftersom Vasa stadsdirektör Markku Lumio inte trots jäv avlägsnat sig från fullmäktigesalen då fullmäktige fattade beslutet om borgen. Stadsdirektören var medlem av styrelsen för Pohjanmaan YH-rakennuttajat; ett bolag som enligt A konkurrerade på samma marknad som Vasa stadskoncern. För stadsdirektören gäller samfundsjäv, som utgör ett hinder för en tjänsteinnehavare som är styrelsemedlem för ett bolag att delta i beredning eller beslutsfattande i ett ärende som gäller bolaget.
Vasa stadsstyrelse gav ett utlåtande med anledning av besvären. Stadsstyrelsen hade 16.11.2009 beslutat att fullmäktiges beslut inte verkställs. Borgen hade felaktigt blivit beviljad till Kustaanportti Ab, fastän låntagaren egentligen var Pohjanmaan YH-asunnot. Detta bolag har för sin del 14.1.2010 återtagit ansökan om borgen. Ärendet kommer inte att föras till fullmäktige på nytt.
I ett genmäle konstaterade A att fullmäktiges beslut vinner laga kraft om han återtar sina besvär. Han vidhöll alltså besvären.
Förvaltningsdomstolen förkastade de av A anförda besvären.
Förvaltningsdomstolen konstaterade att stadsdirektören hade anmält jäv vid behandlingen av samma ärende i stadsstyrelsen. I stadsstyrelsens protokoll finns angivet att han avlägsnade sig från mötet. I fullmäktige avlägsnade han sig från sin plats, men inte från fullmäktigesalen. Enligt 57 § i kommunallagen är fullmäktiges möten offentliga, om inte behandlingen gäller ett sekretessbelagt ärende eller fullmäktige av särskilda skäl beslutar annorlunda. Stadsfullmäktiges möte den 9.11.2010 var offentligt. Stadsdirektören hade avlägsnat sig från sin plats och han hade således inte deltagit i behandlingen av ärendet. Beslutet hade därför inte tillkommit i oriktig ordning.
A anförde besvär över förvaltningsdomstolens avgörande hos högsta förvaltningsdomstolen. A konstaterade att stadsdirektören stannat kvar i fullmäktigesalen på en plats som var reserverad för tjänsteinnehavare. Lagens avsikt torde enligt A vara att förhindra att en jävig person är närvarande vid beslutssituationen och att han eller hon med sin närvaro påverkar beslutet i ärendet. Beslutsfattarna kan finna det pinsamt att motsätta sig den åsikt en närvarande, jävig person företräder.
Stadsstyrelsen gav en förklaring till HFD och bifogade en CD-skiva med en upptagning från mötet. Från den framgick att stadsfullmäktiges ordförande inte hade uppmanat stadsdirektören att avlägsna sig från salen. Upptagningen visade att stadsdirektören inte satt på sin egen plats, men nog på en plats som var reserverad för tjänsteinnehavare. De för allmänheten reserverade platserna finns på läktaren.
HFD inledde sitt avgörande med att hänvisa till de relevanta bestämmelserna. HFD hänvisade bland annat till besvärsgrunderna i 90 § i kommunallagen och till 52 § 2 mom. i kommunallagen, enligt vilken 27-30 § i förvaltningslagen tillämpas i fråga om kommunernas tjänsteinnehavare. Den som är jävig ska meddela att han eller hon är jävig. Enligt 27 § i förvaltningslagen får en tjänsteman inte delta i behandlingen av ett ärende eller vara närvarande vid behandlingen, om tjänstemannen är jävig. I 28 § 1 mom. 5 punkten i förvaltningslagen föreskrivs att en tjänsteinnehavare är jävig är om han eller hon är medlem av styrelsen, förvaltningsrådet eller något därmed jämförbart organ eller är verkställande direktör eller innehar motsvarande ställning i en sådan sammanslutning eller stiftelse som är part eller för vilken avgörandet i ärendet kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada. Till slut hänvisade HFD till 29 § i förvaltningslagen som anger att en tjänsteinnehavare själv avgör om han eller hon är jävig. Om jäv för ledamöter och föredragande i ett kollegialt organ beslutar dock organet i fråga. Ett kollegialt organ beslutar också om jäv för någon annan som har rätt att närvara är jävig.
Därefter redogjorde HFD för fakta i fallet. HFD konstaterade först att stadsdirektören enligt ett utdrag från handelsregistret varit styrelsemedlem både i Pohjanmaan YH-asunnot och i Pohjanmaan YH-rakennuttaja. Stadsdirektören har i stadsstyrelsen anmält jäv och avlägsnat sig från mötesrummet då det här ärendet behandlades. Eftersom stadsdirektören varit styrelsemedlem
i de bolag som i sista hand äger Kustaanportti Ab har han i enlighet med 28 § 1 mom. 5 punkten i förvaltningslagen varit jävig att behandla ärendet om beviljande av borgen i fullmäktige.
Enligt den utredning HFD hade erhållit hade stadsdirektören före behandlingen av ärendet förflyttat sig från stads-direktörens plats till en plats reserverad för övriga tjänsteinnehavare. Från den här platsen hade han sedan följt med behandlingen av ärendet i stadsfullmäktige. Från protokollen framgår inte att stadsdirektören skulle ha anmält jäv i fullmäktige eller att frågan om hans jäv skulle ha behandlats av fullmäktige. Enligt utredningen har han inte deltagit i behandlingen, men varit närvarande i fullmäktigesalen.
Enligt 57 § i kommunallagen är fullmäktiges möten som huvudregel offentliga. En jävig tjänsteinnehavare är inte närvarande vid behandlingen av ett ärende i fullmäktige på det sätt 27 § i förvaltningslagen avser om han följer med behandlingen från de utrymmen som reserverats för allmänheten. Stadsdirektören har emellertid följt med behandlingen från den plats som reserverats för tjänsteinnehavare, och har inte flyttat till de platser som är reserverade för allmänheten.
Vid behandlingen av borgensärendet i fullmäktige har man inte följt bestämmelsen om anmälan om jäv i 52 § 5 mom. i kommunallagen. Fullmäktige har inte heller följt bestämmelsen i 29 § i förvaltningslagen om avgörande av jäv. I behandlingen har man ytterligare inte följt bestämmelsen i 27 § 1 mom. i förvaltningslagen om skyldigheten för en jävig tjänsteman att inte delta i behandlingen av ett ärende och inte heller vara närvarande vid behandlingen. Fullmäktiges beslut har därför tillkommit i oriktig ordning. HFD upphävde stadsfullmäktiges och förvaltningsdomstolens avgöranden.
Kommentar
HFD har tagit fasta på tre olika brister i förfarandet. För det första har stadsdirektören inte alls anmält jäv, trots att 52 § i kommunallagen är helt entydig på den här punkten: ”Den som är jävig ska meddela att han eller hon är jävig”. HFD har för det andra påpekat att fullmäktige inte heller följt det i 29 § i förvaltningslagen stadgade förfarandet för avgörande av jävsfrågor. Paragrafen anger dels att en tjänsteman själv avgör om han eller hon är jävig.
I ett kollegialt organ beslutar dock organet om jäv för ledamöter, föredragande och andra som har rätt att närvara. Här borde alltså stadsfullmäktige ha fattat beslut i jävsfrågan.
Den tredje punkten i HFD:s avgörande är den som lyfts fram i HFD:s sammandrag av fallet. HFD konstaterade att man i ärendet inte följt bestämmelsen i 27 § 1 mom. om att en jävig tjänsteman inte får delta i behandlingen och inte heller vara närvarande. Den här frågan är inte speciellt problematiskt i normala fall. En jävig tjänsteinnehavare ska inte ha något med ärendet att göra – han eller hon får inte delta i beredningen eller i själva beslutsfattandet. Lagen är också tydlig i fråga om närvarorätten: En jävig tjänsteman får inte vara närvarande. Den som är jävig ska avlägsna sig från mötesrummet för den tid som ärendet behandlas.
Nu är emellertid fullmäktige ett speciellt organ. Fullmäktiges möten är offentliga, och förr resonerade man så, att en fullmäktigeledamot som i fullmäktige var jävig i ett ärende inte behövde avlägsna sig ens från sin plats; det enda som krävdes var att han eller hon inte deltog i beslutsfattandet. I dag är bestämmelsen i 52 § i kommunallagen dock formulerad så att en fullmäktigmedlem är ”jävig att behandla ett ärende” i vilket han eller hon är jävig. Det här har i praktiken ansetts betyda att fullmäktigeledamoten ska avlägsna sig från sin plats och gå ut ur salen eller förflytta sig till de utrymmen som är reserverade för allmänheten.
Nu var det ändå inte 52 § som skulle tillämpas i det här fallet. För stadsdirektören tillämpas jävsbestämmelserna i förvaltningslagen, vilka alltså tydligt säger att en jävig tjänsteinnehavare inte får delta i behandlingen av ärendet och inte heller vara närvarande. HFD har tidigare i några ärenden behandlat frågan om närvaron för tjänsteinnehavare eller övriga förtroendevalda (än fullmäktigeledamöter) i fullmäktige. I ett avgörande från 1998 (HFD 8.12.1998 l. 2745) hade en kommundirektör anmält jäv, men inte avlägsnat sig från fullmäktigesalen.
Beslutet hade enligt HFD:s avgörande tillkommit i oriktig ordning. I ett avgörande från 2007 (HFD 21.12.2007 l. 3357) hade stadsdirektören, som hade anmält jäv, avlägsnat sig från sin plats och förflyttat sig till en plats som kunde anses vara reserverad för allmänheten. Beslutet hade inte tillkommit i oriktig ordning.
Ett avgörande från 2005 (HFD 2005:85) avviker något från linjen; där hade beslutet enligt HFD inte tillkommit i oriktig ordning fast en jävig stadsstyrelsemedlem hade suttit på den plats som reserverats för honom då fullmäktige behandlade ärendet. HFD framhöll att stadsstyrelsemedlemmen ”satt tyst” på sin plats.
HFD:s avgöranden från 1998 och 2007 var inte årsboksavgöranden. HFD har valt att publicera det nu aktuella avgörandet som ett årsboksavgörande, vilket ger det en speciellt tyngd. Det måste nu anses definitivt klart att en jävig tjänsteinnehavare som deltar i fullmäktigemöten måste avlägsna sig från sin plats och lämna fullmäktigesalen eller allra högst förflytta sig att sitta på de platser som är reserverade för allmänheten.
Det räcker alltså inte att den jäviga tjänsteinnehavaren byter till en annan plats i salen. Han eller hon måste klart och tydligt avlägsna sig från sådana platser som kan ge ett intryck av att tjänsteinnehavaren trots allt på något sätt är närvarande vid behandlingen. HFD:s avgörande ger en klar och tydlig linje att följa i alla sådana behandlingar i fullmäktige då tjänsteinnehavare – och i och för sig också förtroendevalda – är jäviga.
