Utnämning och behörighet
Problemet. Finlands grundlag anger i 125 § att ”de allmänna utnämningsgrunderna för offentliga tjänster är skicklighet, förmåga och beprövad medborgerlig dygd.” Sedan den nuvarande grundlagen trädde i kraft, 1.3.2000, har de här utnämningsgrunderna gällt alla offentliga tjänster, såväl statliga som kommunala.
Det är helt vedertaget att de allmänna utnämningsgrunderna tillämpas vid en jämförelse mellan olika sökande, då man i en tillsättningsprocess ska välja ut den bland de behöriga sökandena som är lämpligast för just den tjänsten. Utnämningsgrunderna förutsätter bland annat att utbildning och examina, arbetserfarenhet och olika samhälleliga meriter för de sökande jämförs. Kommunerna är rätt strikt bundna att i jämförelsen mellan de sökande tillämpa de allmänna utnämningsgrunderna. Det är inte längre möjligt att åberopa den kommunala självstyrelsens princip och hävda att kommunen har rätt att välja vilken som helst sökande som uppfyller de formella behörighetsvillkoren. Om det här har jag skrivit en rättsfallsartikel i Finlands Kommuntidning 8/2006. Artikeln gällde HFD-avgörandet HFD 2005:44.
De allmänna utnämningsgrunderna har dock inte endast en betydelse då man jämför olika sökande till en tjänst. De utgör också en del av de allmänna behörighetsvillkoren för en tjänst. Hur ska då de allmänna utnämningsgrunderna hanteras för en enskild sökande? Den här frågan har behandlats av HFD i ett avgörande från slutet av år 2010.
Fallet. HFD 28.12.2010 LIGGARE 3908 (HFD:2010:81)
Grundtrygghetsnämnden i Vieremä kommun hade den 1.7.2008 beslutat välja socialhandledare A till tjänsten som ledande socialarbetare för en ett år lång period med början 1.9.2008. A valdes på en prövotid om fyra månader. Till reserv för A valdes socialhandledare B.
C, som också hade sökt tjänsten, anförde rättelseyrkande hos nämnden, som förkastade rättelseyrkandet. C överklagade beslutet hos Kuopio förvaltningsdomstol och krävde att grundtrygghetsnämndens beslut upphävs. I sina besvär påpekade C att hon är den enda bland de sökande som uppfyller behörighetsvillkoren för en socialarbetare enligt lagen om behörighetsvillkoren för yrkesutbildad personal inom socialvården (nedan behörighetslagen). Arbetsgivaren har inte rätt att utvidga lagstadgade behörighetsvillkor på ett sådant sätt att också annan utbildning ger behörighet. Den bestämmelse i 12 § behörighetslagen som ger en möjlighet att tillfälligt utse en person som inte uppfyller behörighetsvillkoren gäller bara om det inte finns tillgång till behöriga sökande. I det här fallet lät man bli att välja C, som uppfyller villkoren.
I sitt beslut hänvisade förvaltningsdomstolen först till de allmänna utnämningsgrunderna i 125 § 2 mom. i grundlagen. Därefter konstaterade förvaltningsdomstolen att behörighetsvillkoren för uppgifterna som socialarbetare är högre högskoleexamen, i vilken ingår eller utöver vilken fullgjorts huvudämnesstudier i socialt arbete eller universitetsstudier i socialt arbete motsvarande ett huvudämne. Detta anges i 3 § behörighetslagen. Ytterligare hänvisade förvaltningsdomstolen till 12 § i samma lag. Den paragrafen har följande ordalydelse: ”Om det för en uppgift som yrkesutbildad personal inom socialvården inte är möjligt att få en person med föreskriven behörighet, kan för uppgiften för högst ett år anställas en person som på grundval av fullgjorda studier har tillräckliga förutsättningar att sköta uppgiften.”
Tjänsten som ledande socialarbetare söktes av sex personer, av vilka bara en, nämligen C, uppfyllde de formella behörighetsvillkoren. Eftersom det har varit möjligt att välja en person som uppfyller behörighetsvillkoren var 12 § i behörighetslagen inte tillämplig i den här situationen. Det var alltså inte möjligt att för ett år välja A till tjänsten. Förvaltningsdomstolen upphävde grundtrygghetsnämndens beslut.
Kommunstyrelsen i Vieremä överklagade förvaltningsdomstolens beslut hos HFD och krävde att det upphävs. Kommunstyrelsen konstaterade bl.a. att förvaltningsdomstolen ansett det vara olagligt att för ett år välja en icke-behörig person då en av de sökande uppfyllde de i 3 § behörighetslagen stadgade villkoren. Domstolen har dock inte alls tagit ställning till huruvida 12 § i behörighetslagen kan tillämpas i en situation då den enda personen som uppfyller de i 3 § stadgade behörighetsvillkoren inte är lämplig för tjänsten. Den här tolkningen innebär att om det finns en enda person som på basis av sin utbildning är behörig så måste denna person väljas till tjänsten. I praktiken innebär det här att helt oberoende av sina övriga meriter får en sådan person ett slags subjektiv rätt att få tjänsten.
Utgående från 12 § och från dess förarbeten är det klart att en sökande ska uppfylla alla behörighetsvillkor för tjänsten. Om kommunen har godtagbara grunder för att inte välja en person som uppfyller behörighetsvillkoren kan man låta bli att välja den personen och i stället för högst ett år välja en obehörig. En sådan praxis har varit gällande redan före den nuvarande lagstiftningen om kommunala tjänsteinnehavare. Det finns också motsvarande rättspraxis gällande val av lärare. Enligt 4 § 2 mom. i lagen om kommunala tjänsteinnehavare kan den myndighet som beslutar om anställning i tjänsteförhållande av grundad anledning besluta om förlängning av ansökningstiden, om ett nytt ansökningsförfarande eller om att lämna tjänsteförhållandet obesatt. En sådan grundad anledning kan vara att den enda sökanden inte anses lämplig för tjänsten.
Kommunstyrelsen konstaterade slutligen att grundtrygghetsnämnden anfört tillräckliga och godtagbara skäl till att inte välja den enda behöriga sökanden till tjänsten.
I sitt avgörande började HFD med att hänvisa till de allmänna utnämningsgrunderna i 125 § 2 mom. i grundlagen. Därefter hänvisade HFD till 3 § och 12 § behörighetslagen. Ytterligare hänvisade HFD till 6 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare enligt vilken de allmänna grunderna för anställning i tjänsteförhållande anges i grundlagen. Den som anställs i ett tjänsteförhållande ska dessutom ha särskilt föreskriven eller av kommunen bestämd särskild behörighet. En person kan anställas i tjänsteförhållande för viss tid oberoende av de särskilda behörighetsvillkoren, om därom föreskrivs särskilt eller kommunen av särskilda skäl beslutar något annat i ett enskilt fall.
I regeringens proposition gällande lagen om kommunala tjänsteinnehavare (RP 196/2002) motiveras närmare de situationer i vilka man kan avvika från behörighetsvillkoren. Avvikelser kan främst göras när det finns särskilda bestämmelser om det. Om det t.ex. på grund av brist på arbetskraft inte är möjligt att få personer som uppfyller de särskilda behörighetsvillkoren kan man välja en obehörig person till ett tjänsteförhållande på viss tid. Till en anställning som gäller tills vidare kan dock inte personer som saknar behörighet väljas.
I detaljmotiveringen till 12 § i behörighetslagen hänvisas till 6 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare. En förutsättning för avvikelse enligt 12 § är att det inte är möjligt att för en uppgift få en person som uppfyller behörighetsvillkoren. En person som uppfyller behörighetsvillkoren ska uppfylla inte bara de särskilda behörighetsvillkoren utan också allmänna och särskilda behörighetsvillkor enligt annan lagstiftning. Om det inte är möjligt att få en sådan person, kan en person som inte uppfyller behörighetsvillkoren anställas för uppgiften. Personen ska dock på grundval av fullgjorda studier ha tillräckliga förutsättningar för att sköta uppgiften.
Därefter övergick HFD till att utreda fakta i fallet och göra de rättsliga övervägandena. Först konstaterade HFD att C var den enda sökanden som uppfyllde behörighetsvillkoren i 3 § behörighetslagen. Därefter konstaterade HFD att ansökningstiden för tjänsten hade utgått 30.5.2008, men att tiden förlängts till 19.6.2008 eftersom det fanns så få sökande. I annonsen hade angetts att också studerande i socialt arbete i slutskedet av sina studier samt socionomer och socialhandledare kan beaktas ifall det inte finns behöriga sökande.
Ärendet hade beretts bland annat genom intervjuer som genomförts med C, A och B. En beredningsgrupp hade enhälligt föreslagit att A väljs till tjänsten och att B väljs till reserv. Grundtrygghetsnämnden valde sedan A till tjänsten för ett år, och B till reserv. Ingendera uppfyllde behörighetsvillkoren för tjänsten.
Av det beslut som grundtrygghetsnämnden fattat på basis av C:s rättelseyrkan framgår att nämnden inte hade ansett C lämplig för tjänsten. Denna slutsats hade nämnden dragit på basis av information från C:s tidigare arbetsgivare och från arbetsplatsintervjun med C.
I 125 § i grundlagen ingår de allmänna utnämningsgrunderna. De bedömningar som görs i anslutning till dem hör till utnämningsprövningen och till jämförelsen mellan de sökande. Den som väljs till en tjänst ska också uppfylla de krav som framgår av utnämningsgrunderna. I denna bedömning kan man beakta också sådana faktorer som ansluter sig till de arbetsuppgifter C tidigare har skött och sådana faktorer som kommit fram i intervjun. Grundtrygghetsnämnden har haft rätt att på de grunder som nämnden anfört konstatera att C inte i fråga om lämpligheten uppfyller behörighetsvillkoren. Grundtrygghetsnämndens beslut var därför inte olagligt. Fast C var den enda sökanden som uppfyllde de i 3 § behörighetslagen stadgade särskilda behörighetsvillkoren, hade nämnden inte en skyldighet att ledigförklara tjänsten på nytt. Nämnden hade också rätt att utgående från 12 § i tjänsteinnehavarlagen välja A till tjänsten. Nämndens beslut har inte heller tillkommit i oriktig ordning. HFD upphävde därför förvaltningsdomstolens beslut. Grundtrygghetsnämndens ursprungliga beslut blev således i kraft.
Kommentar
Det är intressant att jämföra högsta förvaltningsdomstolens och förvaltningsdomstolens resonemang med varandra. Förvaltningsdomstolen kom till sin slutsats helt utgående från de i 3 § behörighetslagen stadgade behörighetsvillkoren, utan att alls ta ställning till betydelsen av de allmänna utnämningsgrunderna. Domstolen hänvisar visserligen till dessa, men det verkar som om förvaltningsdomstolen inte alls har beaktat utnämningsgrunderna som en del av de allmänna behörighetsvillkoren. I och med att C uppfyllde de i 3 § behörighetslagen stadgade villkoren fanns det enligt förvaltningsdomstolen en behörig sökande och A kunde inte väljas till tjänsten.
HFD resonerade helt annorlunda. HFD betonar att de här grunderna ska beaktas i utnämningsprövningen och att den som väljs till en tjänst ska uppfylla också de kriterier som de allmänna utnämningsgrunderna förutsätter. Därför hade grundtrygghetsnämnden rätt att anse att C, trots sin utbildning, inte uppfyllde behörighetsvillkoren till alla delar.
Som jag redan inledningsvis konstaterade är vi vana vid att uppfatta de allmänna utnämningsgrunderna som jämförelsegrunder. Däremot är det mindre vanligt att de direkt prövas som minimiförutsättningar för att en person ska kunna väljas till en tjänst. Utnämningsgrunderna i 125 § i grundlagen är ju inte heller helt skarpa i konturen, men de är mycket väl etablerade. Utnämningsgrunderna brukar beskrivas ungefär så här: Med skicklighet avses kunskaper och färdigheter som förvärvats genom utbildning och arbetserfarenhet. Med förmåga avses sådana personliga egenskaper som förutsätts för goda arbetsresultat. Med beprövad medborglig dygd avses för sin del sådana meriter som är relevanta för tjänsten och som förvärvats genom olika medborgerliga aktiviteter. De här rätt allmänt formulerade kraven ska ställas i relation till tjänsten som ska besättas och till de uppgifter som ingår i den. HFD har i det här avgörandet klart visat att de allmänna utnämningsgrunderna ska tillämpas som en del av prövningen av behörighet: En person som t.ex. inte är lämplig för tjänsten kan anses sakna den förmåga som utnämningsgrunderna förutsätter. En sådan person uppfyller alltså inte de allmänna behörighetsvillkoren även om personen kanske uppfyller särskilt stadgade villkor, och kan inte väljas till tjänsten. På det här sättet ges de allmänna utnämningsgrunderna en mycket stark ställning vid utnämningsprövningen, något som är skäl att alltid beakta då tjänster besätts.
