Politiska meriter och kommunala tjänster
Problemet. Frågan om politiska tjänsteutnämningar och möjligheterna att beakta politiska meriter vid tillsättning av olika tjänster kommer upp i diskussionen med jämna mellanrum. Inom kommunalförvaltningen har diskussionerna ofta gällt kommunens ledande tjänsteinnehavare. Att politiska meriter ges betydelse vid val av de högsta tjänsteinnehavarna är motiverat; att sådana meriter ges helt avgörande betydelse är däremot problematiskt.
Rent politiska tjänsteval kan leda till att de olika sökandena till en tjänst inte behandlas jämlikt. Ifall en sökande till en tjänst anser sig ha blivit diskriminerad, gäller det att bevisa att just den partipolitiska tillhörigheten varit avgörande. Ifall den valda uppfyller de formella behörighetsvillkoren kan det vara svårt att påvisa diskriminering. En kommun är dock bunden av att göra en meritjämförelse utgående från de s.k. tjänstebefordringsgrunderna i 125 § i grundlagen. Meritprövningen mellan de olika behöriga sökandena är alltså inte helt fri. Den förr gällande uppfattningen att det helt faller inom ramarna för den kommunala självstyrelsen att bland de behöriga sökandena välja den kommunen helst vill ha gäller inte längre. Följande avgörande från högsta förvaltningsdomstolen visar en situation i vilken en tjänsteinnehavare enligt två medsökande blev vald närmast på grund av politisk tillhörighet. Eftersom den valda var en man och de två medsökandena kvinnor blev lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män tillämpad i fallet.
Fallet. HFD:2013:46 (19.3.2013 Liggare 976).
Tjänsten som utvecklingschef i Lapplands förbund hade varit ledigförklarad för att besättas från 1.2.2010. Enligt platsannonsen skulle den som väljs till tjänsten ha lämplig högre högskole
examen samt kännedom om utvecklingsuppgifter och om förbundets verksamhet. Därtill uppskattades god samarbets- och kommunikationsförmåga. Med beaktande av förbundets mångsidiga internationella kontakter förutsattes också tillräcklig språkkunskap.
Tjänsten söktes av 15 personer, varav tre kallades till intervju. Pedagogie magister E var programchef i Lapplands förbund. Pedagogie magister H var överinspektör vid länsstyrelsen. Filosofie magister V var verksamhetsledare vid Kajanalands vänster rf och Norra Österbottens vänster rf. Alla tre uppfyllde de formella behörighetsvillkoren. E och H var kvinnor, V var man. E och H hade klart längre arbetserfarenhet än V.
Styrelsen för samkommunen Lapplands förbund valde enhälligt V till utvecklingschef. E och H yrkade rättelse i beslutet, men deras rättelseyrkanden förkastades. E och H överklagade då beslutet hos Rovaniemi förvaltningsdomstol. Båda anförde i sina besvär att beslutet att välja V utgjorde förbjuden könsdiskriminering eftersom V var mindre meriterad än E och H. Enligt E och H hade V blivit vald till tjänsten närmast på grund av sina politiska meriter. V själv menade att hans samhällspolitiska meriter hade varit avgörande; han hade bland annat varit riksdags- assistent och därmed erhållit viktig, relevant arbetserfarenhet. Därtill hade han klart bättre språkkunskaper än E och H, bland annat i och med att han behärskade svenska på modersmåls- nivå.
Förvaltningsdomstolen upphävde styrelsens beslut med hänvisning till 8 § 1 mom. lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Enligt förvaltningsdomstolen var alla tre sökande lika meriterade i fråga om utbildning. V hade bättre språkkunskaper än E och H, medan dessa var mer meriterade i fråga om relevant arbetserfarenhet. Enligt förvaltningsdomstolen måste arbetserfarenheten ges större tyngd än språkkunskaperna vid meritjämförelsen. Eftersom styrelsen för samkommunen hade valt en mindre meriterad man före de mer meriterade kvinnorna hade en diskrimineringspresumtion inträtt. Styrelsen hade motiverat sitt beslut med att V är lämpligare för tjänsten i och med sin samhällspolitiska erfarenhet. Med beaktande av området för Lapplands förbunds verksamhet och uppgifterna för utvecklingschefen kunde samkommunstyrelsens motivering dock inte anses utgöra en sådan i 9 a § i jämställdhetslagen avsedd godtagbar omständighet som skulle ha gjort det berättigat att förbigå de mer meriterade E och H vid valet av V till tjänsten. Beslutet var alltså olagligt enligt förvaltningsdomstolen.
V överklagade förvaltningsdomstolens avgörande hos högsta förvaltningsdomstolen. Han menade bland annat att förvaltningsdomstolen felaktigt uppfattat tjänsten som en sakkunnigtjänst inom förbundet. Enligt V har utvecklingschefen till uppgift att verka i samarbete bland annat med EU, ministerier, övriga landskapsförbund, näringslivet och kommuner. Därför är tidigare verksamhet inom olika samhälle-
liga uppgifter av stor betydelse. Också språkkunskaper är av central betydelse för tjänsten.
HFD inledde med att sammanfatta de olika uppfattningar som förts fram
i fallet. E och H har framfört att de är mer meriterade för tjänsten än V och att de blivit diskriminerade på grund av sitt kön och i och med att de är politiskt obundna. Enligt E och H är tjänsten som utvecklingschef inte en politisk tjänst utan en sakkunniguppgift. Styrelsen för Lapplands förbund har ansett att E, H och V är nästan jämbördiga i fråga om meriter, men att V:s arbetserfarenhet i samhälleliga uppgifter ändå måste anses mångsidigare med beaktande av förbundets samhällspolitiska uppdrag och tjänstens uppgifter. Det har dessutom funnits vägande skäl att välja V eftersom han på grund av sin samhällspolitiska erfarenhet är den lämpligaste för tjänsten. V själv har ansett sig mest meriterad för tjänsten. Ifall en diskrimineringspresumtion dock anses föreligga har det funnits vägande och godtagbara skäl som beror på tjänstens art att välja honom.
Därefter hänvisade HFD till de i fallet relevanta bestämmelserna, bland annat 6 § och 125 § i grundlagen, 8 § 1 mom. samt 9 a § i lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män, 12 § i lagen om kommunala tjänsteinnehavare samt 6 och 7 § i lagen om likabehandling.
HFD gick sedan in på en allmän analys av utnämningsgrunder och förbjuden diskriminering. En utgångspunkt vid besättande av tjänster är en jämlik behandling av de sökande. Diskrimineringsförbuden i olika lagar gäller ogrundad särbehandling av personer. Om personer försätts i olika ställning och det finns ett objektivt godtagbart skäl till detta är det inte fråga om diskriminering. Politisk aktivitet som en del av den i 125 § i grundlagen nämnda ”beprövade medborgerliga dygden” och som bevis för samhällelig erfarenhet bevisar inte diskriminering eftersom politisk verksamhet inte kan utgöra ett hinder för att bli vald till en tjänst. Beprövad medborgerlig dygd betyder dock inte all slags politiska meriter. I en tjänstetillsättningsprocess kan man bara beakta sådana aktiviteter som ökar den sökandes förutsättningar att på ett framgångsrikt sätt sköta tjänsten. Före en meritjämförelse görs och innan man kan bedöma huruvida förbjuden diskriminering har inträffat måste man bedöma hurudan tjänsten som ska besättas är. Tjänstens uppgifter och krav måste bedömas objektivt.
Sedan refererade HFD platsannonsen för tjänsten som utvecklingschef och konstaterade ytterligare att utvecklingschefen hör till förbundets ledningsgrupp vid sidan av landskapsdirektören, kontaktdirektören, förvaltningschefen, planeringschefen, programdirektören och räddningsdirektören. Till utvecklingschefens uppgifter hör bland annat att leda strategi- och programarbetet, leda finansieringsarbetet och utvecklingsprojekt samt internationellt samarbete. Enligt HFD:s uppfattning ligger tyngdpunkten i arbetsuppgifterna i sakfrågor och i samhälleligt kunnande inom uppgiftsområdet. I fråga om de i platsannonsen nämnda utvecklingsuppgifterna och kännedomen om verksamhetsområdet ska alltså arbetserfarenhet som motsvarar de här uppgifterna betonas.
HFD konstaterade att alla de tre sökande uppfyller de formella behörighetsvillkoren för tjänsten. Då man bedömer de sökandes meriter måste man dock beakta de konkreta arbetsuppgifterna. En sökande kan vara meriterad fast han eller hon inte har erfarenhet exakt av samma eller liknande uppgifter som de som ingår i tjänsten. Även om den samhälleliga erfarenhet som V har är av betydelse för tjänsten, måste ändå den arbetserfarenhet E och H har anses mer inriktad just på tjänstens område. V har i och för sig bättre språkkunskaper än E och H speciellt gällande svenska, men tvåspråkighet har inte krävts för tjänsten.
HFD drog alltså slutsatsen att E och H var mer meriterade än V för tjänsten. Detta gav upphov till en diskrimineringspresumtion enligt 8 § 1 mom. i jämställdhetslagen. Denna presumtion upphävs ifall arbetsgivaren kan påvisa att förfarandet har berott på en annan godtagbar omständighet än könet eller att det finns sådana vägande och godtagbara skäl till förfarandet som beror på arbetets eller uppgiftens art. Lapplands förbund har till denna del anfört att V på grund av sin samhällspolitiska arbetserfarenhet måste anses vara den lämpligaste för tjänsten. Lämplighet kan i och för sig utgöra ett sådant godtagbart skäl som motiverar valet av en mindre meriterad sökande. I beredningen av tjänstetillsättningen har dock V, E och H alla ansetts ha sådana samarbets- och kommunikationsfärdigheter som krävs för tjänsten. I promemorian som uppgjordes på basis av bland annat intervjun framfördes inte heller att V annars skulle ha ansetts lämpligare än E och H för tjänsten. Den samhällspolitiska erfarenhet som styrelsen för Lapplands förbund fört fram har redan beaktats vid meritjämförelsen och kan inte anses vara en sådan till lämpligheten ansluten grund som skulle motivera att valet av V beror på en annan godtagbar omständighet än könet. Beslutet att välja V till tjänsten utgör således sådan förbjuden diskriminering som avses i 7 § i lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män. Då man beaktar uppgifterna för utvecklingschefen var det inte rätt att betona V:s samhällspolitiska arbetserfarenhet på det sätt som styrelsen för Lapplands förbund hade gjort. Beslutet var alltså olagligt och skulle upphävas. HFD ändrade inte på slutsatsen i förvaltningsdomstolens avgörande.
Kommentar
I det här fallet gäller i första hand könsdiskriminering, alltså en tillämpning av lagen om jämställdhet mellan kvinnor och män. HFD hänvisar dock också till grundlagen, lagen om kommunala tjänsteinnehavare och likabehandlingslagen. Frågan om diskriminering kunde alltså i motsvarande fall behandlas också oberoende av könsaspekten.
Den intressantaste frågan i fallet gäller bedömningen av de politiska meriterna. HFD:s argumentation till den delen är tydlig: Politisk meritering utgör i sig inte hinder för en person att bli vald till en tjänst; allt annat vore ju diskriminerande. Politiska meriter kan också beaktas vid meritprövningen, särskilt vid en bedömning av den i 125 § i grundlagen nämnda beprövade medborgerliga dygden.
Då de politiska meriterna beaktas måste detta dock göras utgående från de konkreta arbetsuppgifterna för en tjänst. Det är inte möjligt att i svepande ordalag hänvisa till betydelsen av samhällspolitisk meritering, ifall tjänsten inte innefattar sådana uppgifter där samhällspolitisk meritering är av konkret betydelse.
I det nu aktuella fallet menade HFD att det trots allt var andra än sådana uppgifter som dominerade. De meriter som direkt anknöt till förbundets verksamhet och till de konkreta utvecklingsuppgifterna var därför viktigare än de allmänna samhällspolitiska meriterna. E och H var således mer meriterade än V. Då V:s samhällspolitiska meriter redan beaktats vid jämförelsen med E och H kunde dessa meriter och en allmän hänvisning till ”lämplighet” inte heller utgöra en sådan annan godtagbar grund som skulle ha befriat från diskrimineringspresumtionen.
HFD:s avgörande gäller som vanligt ett konkret fall. Den generella slutsatsen är dock att myndigheterna – såväl statliga som kommunala – vid tjänstetillsättningar mycket noggrant måste överväga vilken betydelse politiska meriter kan ges i förhållande till uppgifterna i en bestämd tjänst. För att politiska meriter ska kunna ges en stor tyngd måste de ha en väsentlig betydelse för tjänsteutövningen.
hej tycker väldigt mycket om att läsa dina kommentarer och redogörelser för olika rättsfall, har ockå haft nytta av dem praktiskt. Hoppas du fortsätter med detta.