Lider demokratin om man slopar kommunalbesvär?
Om den planerade lagändringen blir verklighet kommer vårt nuvarande demokratiska beslutssystem inte längre att vara sig likt. I fortsättningen skulle varje kommuninvånare, företag eller förening inte längre ha rätt att anföra besvär i planläggningsärenden.
I statsminister Sipiläs regeringsprogram i bilaga 4 ingår följande mening: ”En övergång från kommunalbesvär till förvaltningsbesvär i planläggningsärenden utreds”. Det låter som hebreiska men är det verkligen inte. Bara en strikt begränsad inre krets skulle ha monopol på planläggningstvister i fall lagändringen blir av. Besvär över planer skulle få anföras endast av parter, alltså de som har ett direkt intresse av innehållet i planelösningen – i praktiken endast markägarna och angränsande grannar till planeområdet.
Det låter som hebreiska men är det verkligen inte. Bara en strikt begränsad inre krets skulle ha monopol på planläggningstvister i fall lagändringen blir av.
Synpunkt I
Planläggningsexpert Markku Tornberg vid Jordägarnas Förbund, vad kommer det i första hand att betyda om vi i planläggningsärenden övergår från kommunalbesvär till förvaltningsbesvär?
– Planerna blir snabbare färdiga. Det är fortfarande beklagligt vanligt att planer överklagas. Det anförs till och med helt tydligt besvär i skadligt syfte. Övergången till förvaltningsbesvär begränsar i någon mån den krets som är berättigad att anföra besvär. Exempelvis ett byggnadsföretag, som har ett stort bostadsbyggprojekt på andra sidan staden skulle inte kunna anföra ett besvär i skadligt syfte mot ett annat företags byggnadsprojekt.
Finns det personer i kommunen som kan kallas för professionella kverulanter i planläggningsärenden?
– Sådana personer finns. I Uleåborg exempelvis finns det en person som gjort detta till sin inkomskälla. I nästan alla kommuner finns det personer som på pin kiv överklagar inte bara planer utan också andra kommunala beslut.
Vilken betydelse skulle slopandet av den allmänna besvärsrätten i planläggningsärenden ha för närdemokratin – och det civila samhället?
– Besvärsrätten slopas givetvis inte. Den bara begränsas något. Medborgarnas laglighetsövervakning kommer också i fortsättningen att vara tillräcklig. Också organisationer verksamma inom kommunens område får åtminstone tillsvidare anföra besvär i planläggningsärenden som så att säga är av allmänt intresse – till exempel för att bevara en arkitektoniskt värdefull miljö.
Synpunkt II
Byggnadsindustrin RT rf:s sektorchef Kim Kaskiaro, vad är er första tanke om regeringens besvärsprojekt i planläggningsärenden?
– Att begränsa besvär i skadligt syfte har mycket stor betydelse. Annars går ärendena bara trögt framåt. Visst är det ganska egendomligt att en person som bor utkanten av en stor kommun får överklaga ett planläggningsprojekt helt på andra sidan av kommunen.
Är då professionella kverulanter på riktigt ett otyg i det levande livet eller är de bara en seglivad myt?
– Jo, de är verkligen ett otyg. Den allmänna besvärsrätten i planläggningsärenden kan användas som ett påtryckningsmedel – ofta räcker det med att bara hota med besvär för att bra projekt ska läggas på is.
En del anser att rätten till kommunalbesvär är en garanti för närdemokrati. Hur kommenterar ni detta?
– Jag förstår inte riktigt varför varje kommuninvånare ska få överklaga alla möjliga kommunala beslut, även om de inte på minsta sätt har något
att göra med personens egen livsmiljö. Det leder till orimligheter.
Låt oss tänka på invånar- och miljöföreningarna?
– Jag förstår nog att också de behöver höras. Ända anser jag att det bör finnas åtminstone en rimlig balans mellan de egna intressena och möjligheterna att anföra besvär.
Hur löser man de nuvarande problemen?
– Domstolarnas kapacitet bör utökas så rejält att eventuella rättsprocesser går undan snabbt. Redan ett halvt år är en tung väntetid för många byggprojekt.
Synpunkt III
Ilpo Kuronen, ledande sakkunnig vid Finlands naturskyddsförbund, vad var din första tanke när du läste meningen i regeringsprogrammet om besvär i planläggningsärenden?
– Ut på gatan med folket! Hela tanken är i grunden dålig och hotar den kommunala demokratins nästan 100-åriga historia. Alla kommuninvånare omfattas av en allmän rätt till laglighetsbesvär i den egna kommunens angelägenheter. På så sätt tryggas planernas kvalitet och lagenlighet.
Finns det i Finland professionella kverulanter i planläggningsärenden?
– Den klagolåten är delvis felaktig och falsk. Ändring söks bara i ungefär vart tionde planläggningsbeslut. Lustigast – eller sorgligast – är att det är särskilt stora affärskedjor som anför besvär i skadligt syfte mot varandra. Det handlar om revirstrider.
Om besvär i planläggningsärenden blir förvaltningsbesvär
vad skulle det betyda för bland annat Finlands naturskyddsförbunds
verksamhet?
– Även om organisationerna skulle mista sin allmänna rätt att anföra kommunalbesvär, har många lyckligtvis kvar förvaltningsbesvären. En förening kan nämligen tack vare sin syftesparagraf vara part också i planläggningsärenden. Om till exempel ett industriområde planläggs bredvid ett Natura-område blir naturskyddsföreningen därigenom part.
Synpunkt IV
Förvaltningsråd Riitta Mutikainen, domare i högsta förvaltningsdomstolen
(HFD), specialiserad på planläggningsärenden, vad innebär ändringen i första hand?
– Den grundläggande tanken i systemet med kommunalbesvär är att då kommunens alla medlemmar har besvärsmöjlighet möjliggör det en bedömning av lagligheten i kommunernas beslut. Övergången till förvaltningsbesvär där besvärsrätten enbart gäller parter skulle förändra systemet i grunden.
Vad skulle ändringen i värsta fall innebära?
– Avsaknaden av allmän besvärsrätt kunde återspeglas på beredningen av planer så att principerna för interaktiv planering skulle slopas. Planernas eventuella lagstridighet skulle framgå senare, det vill säga först då de genomförs.
Vilka följder skulle det ha om också organisationerna mister sin allmänna besvärsrätt?
– Planernas lagenlighet skulle sannolikt inte alls komma att bedömas i fråga om det lokala byggnadsskyddet och kulturlandskapet.
Synpunkt V
Högsta förvaltningsdomstolens (HFD) tidigare president Pekka Hallberg, vad är det som särskilt utmärker kommunalbesvären jämfört med förvaltningsbesvären?
– Kommunalbesvär är rent rättsliga besvär. Grunderna för besvären måste anges genast, och fler kan inte tillkomma under processen. Det påstås ofta att besvär i planläggningsärenden fördröjer byggandet orimligt länge. Håller det streck? – Endast cirka 10 procent av detaljplanerna överklagas. Det är helt grundlöst att skylla en långsam planläggning på besvärsmöjligheten. Det har jag påpekat i många intervjuer under min tjänsteperiod.
Vad är er bedömning av regeringsprogrammets klausul om besvär i planläggningsärenden?
– Jag har sett många kortsiktiga projekt som syftar till att minska ändringssökandet. Man har velat minska domstolarnas roll och övervakningen av förvaltningen. Projekten har motiverats med att handläggningen av ärenden skulle påskyndas. Det här ger fel bild. Det är inte fråga om en ”trång förvaltningsöverrock” utan om att garantera ett lagenligt förfarande. Människornas möjlighet att söka ändring har också en stor förebyggande betydelse, inte minst för korruptionsbekämpningen.
Planläggning blir inte snabbare
Att övergå från kommunalbesvär till förvaltningsbesvär skulle inte märkbart påskynda planläggningen. Detta framgår av professor Eija Mäkinens utredning som gäller en ändring av besvärsslag inom planläggningen.
Kommunalbesvär och den omfattande besvärsrätt den är förknippad med anses ofta vara orsak till onödiga besvär och besvär som fördröjer projekt. Professor Mäkinen kommer i sin utredning fram till att en övergång till förvaltningsbevär i slutändan kunde motverka regeringsprogrammets mål, alltså i praktiken förlänga planläggningstiderna.
I dag överklagas planläggningsärenden genom kommunalbesvär, och dessa besvär kan anföras av alla kommuninvånare. Om besvärsslaget ändras till förvaltningsbesvär har kommunmedlemmar inte länge automatiskt besvärsrätt, utan endast den som är part har rätt att överklaga.
I planläggningen är det inte entydigt vem som är part, dvs. vem som skulle ha rätt att anföra besvär. På grund av denna flertydighet kan en kommuninvånare inte vara säker på att han eller hon har besvärsrätt. Domstolen skulle alltid bli tvungen att pröva från fall till fall om planlösningen omedelbart påverkar ändringssökandens rättighet, skyldighet eller fördel, dvs. om ändringssökanden har besvärsrätt i egenskap av part.
Utredningen gjordes på uppdrag av miljöministeriet och bygger på den skrivning i regeringsprogrammet för statsminister Juha Sipiläs regering.
Text: Ari Mölsä, Kuntalehti
