Kommunen som borgensman
Problemet. Kommunens allmänna kompetens har alltid ansetts utgöra ett centralt element i den kommunala självstyrelsen. Kommunerna ska inte bara utgöra statens förlängda arm och förverkliga olika lagstadgade förpliktelser, utan ska också ha möjligheter att frivilligt engagera sig i olika former av verksamhet.
Rättsfallet
Publicerat i Fikt 3/2013 (med missvisande rubriken Kommunen som borgenär)
Den rättsliga regleringen av den allmänna kompetensen har alltid varit på en generell nivå. Vår nuvarande kommunallag anger helt kort i 2 § att ”kommunen sköter de uppgifter som den har åtagit sig med stöd av självstyrelsen”. Rent språkligt säger den här definitionen inte mycket, och det är därför i förarbeten, rättspraxis och juridisk doktrin som gränserna för kommunens allmänna kompetens har utstakats. Bestämmelsen är självfallet med avsikt formulerad så här öppet; på det sättet kan kommunens åtaganden motsvara de lokala behoven och följa den allmänna samhällsutvecklingen.
Man behöver bara ta sig en titt på lagverket Finlands lag för att konstatera att den rikhaltiga rättspraxis som finns införd under 2 § i kommunallagen mycket väl återspeglar samhälleligt aktuella frågeställningar under olika tidsepoker. Något som var aktuellt i går, kan verka helt föråldrat i dag. Eller vad sägs till exempel om fall som gäller kommunens rätt att ansluta sig till Samfundet Finland-Sovjetunionen (HFD 1982 II 18), att underteckna en vädjan om ett kärnvapenfritt Norden (HFD 1983 II 29) eller att bevilja bidrag för en fredsmarsch (HFD 1987 A 20)? De här frågeställningarna upplevdes som mycket angelägna då det begav sig; i dag framstår de kanske närmast som kuriosa.
Det verkar dock som om rättspraxis kring den allmänna kompetensen skulle ha minskat under de senaste åren, åtminstone om man ser till HFD:s publicerade praxis. Det här kan säkert förklaras på olika sätt: Kanske den ansträngda kommunala ekonomin inte längre ger utrymme för åtaganden inom den allmänna kompetensen, kanske uppfattningarna om vad kommunerna kan göra har blivit liberalare eller kanske besvärsbenägenheten bland kommuninvånarna helt enkelt har blivit mindre. Alltid då och då kommer det dock ett HFD-avgörande; rätt ofta gällande olika former av ekonomiska stöd eller ekonomiska aktiviteter som kommunerna företagit sig.
Ett sådant fall, gällande en borgensförbindelse till en kulturstiftelse, avgjorde HFD i slutet av år 2012.
Fallet. HFD:2012:119 (19.12.2012)
Kommunfullmäktige i Kaustby hade 12.11.2009 beslutat ställa proprieborgen för ett 950 000 euro stort lån till folkmusikstiftelsen Kansanmusiikkisäätiö, som verkade i kommunen. Stiftelsen ansvarade för arrangemangen av Kaustby folkmusikfestival. Över fullmäktiges beslut anfördes besvär av kommunmedlemmen A som krävde att beslutet upphävs. I sina besvär anförde A att fullmäktiges ordförande B och fullmäktigemedlemmen C, som var medlemmar av styrelsen för Kansanmusiikkisäätiö, var jäviga att delta i beslutsfattandet i fullmäktige. B och C hade också ansvarsställning i föreningen X rf, som gett ett understöd till stiftelsen. Därtill anförde A att det lån för vilket fullmäktige hade ställt borgen saknade motsäkerheter eftersom de motsäkerheter som stiftelsen hade fört fram inte kunde pantsättas. Beslutet var också på den grunden olagligt.
Kommunstyrelsen anförde en förklaring i ärendet och konstaterade att fullmäktige nog hade känt till att motsäkerheterna inte var tillräckliga men att fullmäktige valde att ta en medveten risk i ärendet. Fullmäktige hade haft tillgång till en omfattande utredning om stiftelsens ekonomiska läge. Fullmäktiges beslut baserade sig dock på kommunens strategi enligt vilken folkmusik var en central framgångsfaktor för kommunen. Den omedelbara intäktseffekten av folkmusikfestivalen var över 350 euro/invånare.
Förvaltningsdomstolen förkastade besvären. I fråga om jävsgrunden konstaterade förvaltningsdomstolen att en medlem av fullmäktige är jävig enligt 52 § i kommunallagen om ett ärende gäller honom eller henne personligen eller någon som är närstående till honom eller henne. Fullmäktiges beslut har inte gällt B och C personligen och de har därför inte varit jäviga.
I fråga om själva sakfrågan konstaterade förvaltningsdomstolen att kommunens rätt att ingå borgensförbindelser har behandlats i kommunallagens förarbeten, i den rättsliga litteraturen och i rättspraxis. I allmänhet har man ansett att det kan höra till kommunens kompetens att ställa borgen till ett företag utanför kommunkoncernen närmast om det är fråga om att trygga sysselsättningen i kommunen. Den risk som borgen medför får inte vara för stor i förhållande till kommunens bärkraft. Kommunens verksamhetsförutsättningar får inte heller äventyras. Därtill måste kommunen trygga borgensförbindelserna med tillräckliga motsäkerheter.
Därefter konstaterade förvaltningsdomstolen att folkmusikstiftelsens ekonomi är mycket dålig. Det är nödvändigt för stiftelsen att få tilläggsfinansiering. Den verksamhet som stiftelsen bedriver är av mycket stor betydelse för Kaustby kommun. Även om risken med ställande av borgen är stor i förhållande till Kaustby kommuns ekonomiska bärkraft, bör detta ställas i relation till följderna för kommunen ifall stiftelsens verksamhet helt och hållet upphör. De ekonomiska förlusterna kan i det fallet antas vara ännu större för kommunen. Stiftelsens verksamhet ligger inom kulturens område, som i och för sig hör till kommunens kompetens. Att ställa borgen för sådan verksamhet kan därför inte helt jämföras med borgensförbindelser för ren företagsverksamhet. Med beaktande av allt detta ansåg förvaltningsdomstolen att beslutet att ställa borgen föll inom ramarna för kommunens kompetens.
A sökte ändring i förvaltningsrättens dom och krävde att förvaltningsrättens och Kaustby kommunfullmäktiges avgöranden upphävs. A upprepade jävsargumenten. I fråga om själva beslutet att ställa borgen för stiftelsens lån konstaterade A att det sedermera framkommit att stiftelsens ekonomi var ännu sämre än man trodde i samband med fullmäktigebehandlingen och att B och C hade låtit bli att berätta att bokslutet från 2008 inte var fastställt och revisionen inte genomförd. Efter fullmäktiges beslut har det visat sig att stiftelsen sökt om konkurs och företagssanering.
Högsta förvaltningsdomstolen behandlade besvären och tog först ställning till jävsfrågan. I likhet med förvaltningsdomstolen ansåg HFD att B och C inte hade varit jäviga att delta i behandlingen i fullmäktige. Sedan prövade HFD själva sakfrågan, dvs. lagligheten i fullmäktiges beslut. HFD hänvisade till 2 § i kommunallagen och till dess förarbeten. HFD citerade förvaltningsutskottets betänkande 18/1994 med anledning av regeringens proposition 192/1994 med förslag till kommunallag. I betänkandet konstaterade förvaltningsutskottet bland annat att risktagning inte lämpar sig för kommunernas näringspolitik. I fråga om ställande av säkerhet måste kommunen beräkna risken i förhållande till kommunens ekonomiska bärkraft. I allmänhet borde borgen ställas bara till sådana samfund som kommunen har beslutanderätt över eller som på något sätt nära ansluter sig till kommunens verksamhet.
Därefter konstaterade HFD att stiftelsen Kansanmusiikkisäätiö sedan början av 2000-talet hade ordnat Kaustby folkmusikfestival. Före det hade festivalen ordnats av en understödsförening. I Kaustby kommuns strategi för åren 2006–09 och 2010–15 är folkmusiken nämnd som en central framgångsfaktor. Den ekonomiska betydelsen av festivalen är stor för Kaustby.
Fullmäktige har beslutat ställa proprieborgen för ett 950 000 euro stort lån. För borgen har tillräckliga motsäkerheter inte ställts. Folkmusikstiftelsens avsikt har varit att med det nya lånet betala ett 400 000 euro stort lån som hade lyfts år 2007. Den ekonomiska situationen för stiftelsen har varit synnerligen svag. Risken för att borgen skulle realiseras har därför varit stor. Då det i Kaustby kommuns bokslut för 2008 bara fanns kvar 38 211 euro i överskott från tidigare år har den risk som anslutit sig till den 950 000 euro stora borgen varit stor också för Kaustby kommuns ekonomiska bärkraft.
Folkmusikfestspelen som ordnats i Kaustby har haft en stor betydelse för kommunen. Festspelen har också haft en stor ekonomisk betydelse för näringslivet i hela regionen. Då man beaktar beloppet av det lån som Kaustby kommun redan tidigare ställt borgen för, samt då man ytterligare beaktar de stora ekonomiska riskerna med den nya borgensförbindelsen och därtill kommunens ekonomiska resurser, kan ett stöd till stiftelsen Kansanmusiikkisäätiö i form av borgen inte anses höra till kommunens kompetens. Kommunfullmäktige har under de här förutsättningarna överskridit sina befogenheter genom att ställa borgen för ett lån till stiftelsen.
Kommentar
Kommunens möjligheter att ingå borgensförbindelser för utomstående samfunds skulder måste ses som tämligen begränsade. Det största problemet är den risk som alltid ingår i en borgensförbindelse: Det är möjligt att den skuld för vilken borgen är ställd inte blir betald och då kommer risken att realiseras.
Om kommunen ändå överväger att ingå borgensförbindelser måste vissa aspekter beaktas. För det första måste den verksamhet som stöds genom borgensförbindelsen falla inom ramarna för kommunens kompetens. Kommunerna får inte syssla med rent spekulativ affärsverksamhet eller understöda sådan. Det har därför i allmänhet ansetts att borgensförbindelser för privata företags lån närmast kan komma på fråga då lånet kan bidra till att på ett betydelsefullt sätt trygga sysselsättningen i kommunen. Om riskerna är väldigt stora, dvs. om företaget helt uppenbart är i ekonomiskt trångmål, borde kommunen inte ingå borgensförbindelser oberoende av en eventuell sysselsättande effekt.
I det nu aktuella fallet var själva verksamheten inte ett problem. Det var både erkänt och uppenbart att folkmusikfestivalen i Kaustby hade och har en stor betydelse för kommunen, ja för hela regionen, och det var i och för sig legitimt att understöda festivalen. Kaustby kommun hade tidigare ställt borgen för lån till folkmusikstiftelsen, och i sig kan det inte anses att dessa borgensförbindelser skulle ha fallit utanför kommunens allmänna kompetens.
Det räcker dock inte att syftet med den verksamhet som understöds genom borgensförbindelsen är legitimt utgående från ett kompetensperspektiv. Då kommunen ställer borgen bör risktagningen också mätas i förhållande till kommunens ekonomiska bärkraft. Om borgensförbindelsen kan bli övermäktig för kommunen ifall risken realiseras har kommunen inte rätt att ingå borgensförbindelse. Det var just den aspekten som blev avgörande i det nu aktuella fallet. En borgensförbindelse för ett 950 000 euro stort lån för en kommun, vars ackumulerade överskott i bokslutet ar bara 38 000 euro översteg kommunens ekonomiska bärkraft. Motsäkerheterna var därtill otillräckliga, rent av obefintliga, och det var rätt uppenbart att stiftelsens ekonomiska läge var mycket skralt. Det fanns alltså en överhängande risk att kommunen skulle ha fått ta hela smällen för det 950 000 euro stora lånet. Det var just den här aspekten av borgensförbindelsen som var avgörande för HFD.
Folkmusikfestspelens betydelse erkändes nog, och under andra omständigheter skulle borgensförbindelsen måhända inte ha varit problematisk, men i förhållande till de ekonomiska realiteterna var borgensförbindelsen oacceptabel och kunde inte anses falla inom ramarna för kommunens allmänna kompetens.
Med beaktande av att borgensförbindelser därtill i vissa fall kan vara problematiska ur ett EU-rättsligt perspektiv i och med att de kan ses som en form av statsbidrag är det all orsak för kommunerna att vara mycket restriktiva i sina beslut om borgensförbindelser. Om ett samfund är i en sådan ekonomisk situation att det inte finns någon annan än kommunen som är villig att ställa borgen ska nog kommunen starkt överväga om det alls hör till dess uppgift att gå in med en borgensförbindelse. Det kan inte anses höra till kommunens uppgifter att genom borgensförbindelser för osäkra lån riskera gemensamma, offentliga medel.
