Begränsning när kommunstyrelse väljs
Problemet. Ett centralt element i den kommunala självstyrelsen är att förvaltningen sker genom förtroendevalda. Det är en medborgerlig rättighet i vårt land att fungera som förtroendevald. Därför är det klart att möjligheterna för kommunens invånare att verka som förtroendevalda i så liten grad som möjligt ska vara begränsade. Begränsningarna måste också vara tydligt stadgade i lag och tillämpas strikt enligt sin ordalydelse.
En annan viktig princip i vår förvaltning är att myndigheterna ska fungera på ett opartiskt sätt. Medborgarna ska ha tilltro till att myndigheterna är objektiva. Ett sätt att trygga det här är jävsreglerna. De tillämpas i enskilda, konkreta situationer. Ibland räcker dock jävsreglerna inte till för att trygga opartiskhet och objektivitet i ett kommunalt organ. Kommunallagen har speciellt beaktat de situationer då en person på grund av sin ställning i ett affärsdrivande samfund väldigt ofta skulle ställas inför jävssituationer som kommunal förtroendevald. En sådan person kan då inte alls väljas till det organet. Följande avgörande från HFD gäller just en sådan begränsning av valbarheten till kommunstyrelsen.
Fallet. HFD 19.1.2011 LIGGARE 96 (HFD:2011:5)
Kommunfullmäktige i Tusby hade den 26.1.2009 valt medlemmar och ersättare till kommunstyrelsen. Till ordförande hade valts juhani sjöblom. Kommunmedlemmen jaakko torppa sökte ändring i beslutet hos förvaltningsdomstolen. Han krävde att beslutet upphävs till den del det gällde valet av Juhani Sjöblom. Torppa anförde bland annat att Sjöblom äger 50 procent av aktierna i Seepsula Oy, som är ett betydande företag i Tusby. Bolagets verksamhet omfattar bland annat förädling och försäljning av stenmaterial. Fram till januari 2009 har Sjöblom också varit styrelseordförande i bolaget. Sjöblom och hans släktingar äger dessutom betydande markområden i Tusby och idkar olika former av företagsverksamhet i kommunen.
Enligt Torppa behandlas ärenden som gäller Seepsula Oy:s verksamhet eller de markområden bolaget äger så ofta i kommunstyrelsen att det finns en uppenbar intressekonflikt mellan kommunen och Sjöblom. Bolagets ekonomiska intresse är uppenbart i många ärenden. Många andra företag i Tusby verkar inom samma bransch och Sjöblom får genom sin medverkan i kommunstyrelsen sådan information som konkurrenterna inte har.
I sin förklaring med anledning av besvären konstaterade Tusby kommunstyrelse att Sjöblom i och för sig genom sitt ägande har en sådan ställning i Seepsula Oy att kriterierna för ledande uppgift i ett affärsföretag i enlighet med 35 § 1 mom. 3 punkten i kommunallagen uppfylls. Däremot finns det ingen orsak att anta att antalet jävssituationer för Sjöbloms del skulle bli särskilt många. Någon särskild fördel för Seepsula eller nackdel för konkurrenterna är inte heller att vänta.
Förvaltningsdomstolen upphävde fullmäktiges beslut. I sitt beslut hänvisade förvaltningsdomstolen till 35 § 1 mom. 3 punkten i kommunallagen. Bestämmelsen anger följande: ”Valbar till kommunstyrelsen är den som är valbar till fullmäktige, dock inte … 3) den som är ledamot i styrelsen eller i ett därmed jämförbart organ eller i en ledande och ansvarsfull uppgift eller i en därmed jämförbar ställning i ett affärsdrivande samfund, om det är fråga om ett sådant samfund som kan ha väsentlig nytta eller lida väsentlig skada av hur de ärenden avgörs som normalt behandlas i kommunstyrelsen.” Förvaltningsdomstolen konstaterade först att Sjöblom dels på basis av sitt ordförandeskap i Seepsula Oy:s styrelse, dels på basis av sin 50 procent stora ägarandel i bolaget har en sådan ledande och ansvarsfull uppgift i Seepsula Oy som kan utgöra hinder för valbarheten. Förvaltningsdomstolen utgick i sitt resonemang från situationen 1.1.2009, fastän Sjöblom efter det avgått från posten som styrelseordförande. Sedan analyserade förvaltningsdomstolen de ärenden som behandlas i kommunstyrelsen i förhållande till Seepsula Oy:s verksamhet. Till kommunstyrelsen hör bland annat att avgöra frågor om anskaffning av fast egendom och överlåtelse av byggnadsplatser samt frågor om tidsenligheten av detaljplanerna. Seepsula Oy sysslar med grus- och markförädling, byggnadsverksamhet, kontorsservice och publikationsverksamhet. Bolaget äger också betydande markområden i Tusby. Omsättningen år 2007 var 10-20 miljoner euro.
Förvaltningsdomstolen konstaterade som sin slutsats, att många av kommunstyrelsens uppgifter bland annat i anslutning till marktäktsärenden kan anses vara sådana att de berör Seepsula Oy och att de kan medföra väsentlig nytta eller väsentlig skada för bolaget eller för dess konkurrenter. Dylika ärenden behandlas normalt i kommunstyrelsen på det sätt som 35 § 1 mom. 3 punkten i kommunallagen anger. Sjöblom var därför inte valbar till kommunstyrelsen. Fullmäktiges beslut upphävdes som lagstridigt.
Juhani Sjöblom sökte ändring i förvaltningsdomstolens beslut. Han påpekade först att han avgått från styrelsen för Seepsula Oy innan fullmäktige valde honom till kommunstyrelsens ordförande. Detta gjorde han uttryckligen för att undvika att uppfattas som en person i ledande eller ansvarsfull uppgift i bolaget. Hans inflytande som aktieägare kan inte anses medföra att han är en ledande person i bolaget. Kommunstyrelsen i Tusby beslutar inte om tillstånd för marktäkt; detta beslut hör till Mellersta Nylands miljönämnd, vars befogenheter gäller bl.a. Tusby. Sjöblom själv har alltså inte haft möjligheter att påverka beslut om marktäkt.
HFD inledde sitt beslut med att hänvisa till 23 § i kommunallagen. Paragrafen anger kommunstyrelsens befogenheter, som bland annat innefattar att bevaka kommunens intresse och företräda kommunen och föra kommunens talan. Därefter hänvisade HFD till 35 § i kommunallagen, till den bestämmelse jag citerat ovan.
HFD fortsatte sedan med att citera den regeringsproposition som ligger till grund för kommunallagen (RP 192/1994). Bland annat anger detaljmotiveringarna till 35 § att en person som är ägare i ett bolag och som deltar i bolagets verksamhet kan anses vara i sådan ledande och ansvarsfull uppgift som avses i paragrafen. Bolaget bör verka på kommunens område och ha en central ställning på kommunstyrelsens uppgiftsområde.
Riksdagens förvaltningsutskott (betänkande 18/1994) angav för sin del att tryggandet av kommuninvånarnas tilltro till kommunalförvaltningen hör till ett av målen med kommunallagsreformen. Utskottet framhöll att syftet med valbarhetsbestämmelserna är att hindra att välja en person till ett kommunalt organ ifall det finns en risk att tilltron till hans eller hennes möjligheter att opartiskt behandla ärenden äventyras. Eftersom valbarhetsbestämmelserna begränsar kommuninvånarnas möjligheter att delta i kommunal verksamhet är det viktigt att begränsningarna är så få som möjligt och att de tolkas restriktivt. I tveksamma fall ska ärendet avgöras till personens fördel. För att 35 § 1 mom. 3 punkten ska kunna tillämpas ska de ärenden som berör bolaget eller samfundet normalt behandlas i kommunstyrelsen, vilket åtminstone innebär flera gånger per år.
Sitt egentliga avgörande inledde HFD med att konstatera att man först måste avgöra om Sjöblom haft en ledande och ansvarsfull uppgift eller därmed jämförbar ställning i Seepsula Oy. Om så är fallet måste man därefter avgöra om det är fråga om ett samfund vars ärenden normalt behandlas i kommunstyrelsen. För det tredje måste man avgöra om beslut i sådana ärenden som behandlas i kommunstyrelsen kan medföra väsentlig nytta eller skada för bolaget. Ytterligare påpekade HFD att begränsningar av valbarheten måste tolkas snävt, men att det kan vara motiverat att begränsa valbarheten ifall förtroendet för kommunalförvaltningen inte kan tryggas bara genom en tillämpning av jävsreglerna.
I sin bedömning av fallet kom HFD först till slutsatsen att Sjöblom, som äger 50 procent av Seepsula Oy, med beaktande av bolagets bakgrund och verksamhet var en person med sådan ledande och ansvarsuppgift eller därmed jämförbar ställning i ett affärsdrivande samfund som avses i 35 § 1 mom. 3 punkten i kommunallagen. HFD redogjorde därefter för ett antal beslut från kommunstyrelsen gällande bland annat kommunens förköpsrätt för vissa markområden, kommunens utlåtande om en ansökan om marktäktstillstånd gjord av Seepsula Oy samt godkännande av ett anbud om köp av kommunens mark gjort av ett konkurrerande bolag. De här exemplen, och flera andra, visar att det är sannolikt att kommunstyrelsen flera gånger per år kommer att behandla ärenden som på ett väsentligt sätt påverkar Seepsula Oy:s och dess konkurrenters fördel.
Seepsula Oy var alltså ett sådant affärsdrivande samfund som avses i 35 § 1 mom. 3 punkten i kommunallagen och Sjöblom har en ledande och ansvarsfull uppgift i bolaget. Juhani Sjöblom var således inte valbar till kommunstyrelsen. HFD ändrade inte slutresultatet av förvaltningsdomstolens avgörande.
Beslutet tillkom efter omröstning 4-1. I den avvikande åsikten framfördes att Sjöblom inte längre var medlem av styrelsen i bolaget då fullmäktige valde honom till kommunstyrelsens ordförande. Han har inte heller någon annan ledande och ansvarsfull uppgift i bolaget. Eftersom bestämmelserna om begränsning av valbarheten ska tolkas restriktivt kan man inte heller anse att Sjöblom på basis av sitt aktieägande har en sådan ställning som avses i 35 § 1 mom. 3 punkten även om bolagets bakgrund och verksamhet beaktas. Sjöblom var alltså enligt den avvikande åsikten valbar till kommunstyrelsen.
Kommentar
HFD har i några tidigare avgöranden tagit ställning till tolkningen av 35 § kommunallagen. År 1998 avgjordes bl.a. två fall som jag skrev om i Finlands kommuntidning 1/1999. I det ena fallet ansågs vd:n för ett byggnadsföretag med många uppdrag i kommunen inte valbar. Det andra fallet gällde en vd för ett byggnadsföretag samt en av direktörerna vid en banks regionalkontor. Vd:n ansågs icke-valbar, medan direktören vid bankens regionkontor inte ansågs ha sådana ledande och ansvarsfulla uppgifter som lagen förutsätter och banken ansågs inte heller beröras av ärenden som normalt behandlas av kommunstyrelsen.
I det nu aktuella fallet är det inte lika självklart att Juhani Sjöblom faktiskt hade en sådan uppgift i sitt bolag. Hans ordförandeskap för bolagets styrelse var självfallet en ledande och ansvarsfull ställning. Men nu hade han avgått från posten som styrelseordförande, och var ”bara” en aktieägare. Själv menade han ju att en aktieägare inte har så stort inflytande. Sjöblom ägde dock hela 50 procent av aktierna och var dessutom en av bolagets grundare och hade mycket aktivt involverat sig i bolaget. HFD konstaterade att Sjöblom ”med hänsyn till bolagets bakgrund och verksamhet” hade en ledande och ansvarsfull uppgift. Detta med ”bakgrund och verksamhet” hänvisar väl just till Sjöbloms starka ställning i bolaget sedan länge och hans omfattande engagemang i dess verksamhet. I och med att HFD:s majoritet ansåg Sjöblom ha en sådan ställning var fallet öppet för vidare bedömning.
Den bedömningen utgick för sin del från en mycket konkret genomgång av olika beslut som fattats i kommunstyrelsen. Slutsatsen var att det ofta förekommer ärenden som på ett eller annat sätt tangerar Seepsula Oy, och därför var Sjöblom inte valbar. Det är helt klart att en bedömning av uttrycket ”ärenden som normalt behandlas i kommunstyrelsen” alltid måste utgå från en bedömning av de konkreta ärenden som kommunstyrelsen behandlar; deras frekvens och deras förhållande till det affärsidkande samfundet. Det här är en bedömning som påminner om bedömningen av jävsfall, men den här bedömningen siktar inte på ett enskilt fall, utan på ett mer allmänt förfarande.
Det är viktigt att komma ihåg att begränsningarna av valbarheten alltid ska tolkas snävt. I en kommun som Tusby, där marktäkt är en viktig näringsgren och där många grusföretag verkar, kan man nog anse att tilltron till kommunstyrelsens opartiskhet i många situationer kunde äventyras om storägaren i ett lokalt grusföretag verkar som ordförande för kommunstyrelsen. Därför var det helt logiskt och konsekvent att konstatera att han inte är valbar till kommunstyrelsen.
