Ekonomisk analys: Reformerna kan leda till dyrare lån

Kommunernas upplåning kan bli dyrare till följd av vård- och landskapsreformen. Eftersom lagförslaget kräver att kommuner och samkommuner överlåter egendom till landskapen utan ersättning, uppstår ett farligt prejudikat med oanade konsekvenser, säger Heikki Niemeläinen, vd för Kommunernas garanticentral, i en intervju för Kommuntorget.

”Djävulen sitter i detaljerna” eller ”the devil is in the details”, lyder det anglosaxiska talesättet, och det gäller också för vård- och landskapsreformen i Finland. Det omfattande lagpaketet innehåller några korta paragrafer som förutsätter att samkommunerna för specialiserad sjukvård överlåter tillgångar, skulder och förbindelser till landskapen utan ersättning. Kommunerna måste överlåta lös egendom – allt från sjukhussängar till brandbilar, också det utan vederlag.

– Aldrig förut i det självständiga Finlands historia har regeringen ställt sådana krav på kommunsektorn. Kommunerna har grundlagsenlig rätt att beskatta invånarna och därmed också rätt att förvalta det som pengarna använts till, säger Heikki Niemeläinen.

Grundlagen ger ett starkt skydd åt individens egendom, men företags, kommuners och andra samfunds egendom är inte riktigt lika entydigt skyddad.

– Men grundlagen ger kommunerna obegränsad beskattningsrätt, och traditionellt har vi och bankvärlden tolkat lagen så, att staten inte kan konfiskera egendom.

”Kommunernas grundlagsenliga beskattningsrätt och självstyre har traditionellt gjort dem till säkra låntagare i långivarnas ögon, säger Heikki Niemeläinen, vd för Kommunernas garanticentral.”

Niemeläinen leder Kommunernas garanticentral som genom sina garantier tryggar kommunernas medelanskaffning. Kommunernas lån är så kallade nollrisklån, vilket leder till förmånliga lånevillkor. Kommunernas egendomsskydd har betraktats som mycket starkt och kommunsektorn upplevs som en lika säker låntagare som finska staten. Just detta har under årens lopp bidragit till förmånliga räntor och marginaler. Kommunerna, samkommunerna och den sociala bostadsproduktionen har en sammanlagd lånestock på 35 miljarder euro; ca 20 miljarder via Kommunfinans och resten via bland annat affärsbanker.

Risk för dyrare lån

En försämring av kreditvärdigheten kan lätt leda till dyrare lån. Enbart en ökning av räntorna med 0,5 procentenheter skulle innebära en höjning av kostnaderna med 175 miljoner euro för hela kommunsektorn och den sociala bostadsproduktionen.

– Kommunernas grundlagsenliga beskattningsrätt och självstyre har traditionellt gjort dem till säkra låntagare i långivarnas ögon. Därför motsatte vi oss det tillfälliga skattetak som regeringen ville införa i ett tidigare lagförslag, för det skulle ha kringskurit kommunernas beskattningsrätt. Lyckligtvis backade regeringen på den här punkten.

Men kvar i lagpaketet finns fortfarande överföringen av egendom utan ersättning. Detta kan tolkas som om Finlands regering nu ansåg sig ha rätt att fatta beslut om kommunernas egendom.

– Lagparagraferna kan av långivarna tolkas som ett farligt prejudikat. Vad händer om landskapen hamnar i ekonomiskt trångmål i framtiden? Kan regeringen då besluta att man tar lite mer egendom av kommunerna, undrar Niemeläinen.

Han antyder inte att så kommer att ske, men att risken finns. Bankerna kan tolka överföringen av egendom som en märkbar försvagning av kommunernas egendomsskydd. Det som tidigare var otänkbart blir nu möjligt. Grunden för nollriskklassificeringen är att kommunernas institutionella ramverk betraktas som stabilt, säkert och förutsägbart. I klartext betyder detta att det inte får komma obehagliga överraskningar, för i bankvärlden upplevs sådana som en risk, och risker höjer kostnaderna.

Finansinspektionen kunde ta ställning

Tidigare justitieminister och nuvarande SFP-ordförande Anna-Maja Henriksson undrade under riksdagens frågetimme i mitten av februari varför regeringen inte bett Finansinspektionen (FI) om ett utlåtande i frågan. Finansinspektionen är den myndighet som ska säkra finansmarknadens stabilitet i vårt land och övervakar nästan alla aktörer på finansmarknaden.  Den kunde ge en tolkning av hur de aktuella paragraferna i lagförslaget uppfattas i bankvärlden.

Familje- och omsorgsminister Juha Rehula konstaterade som svar att man bett om utlåtanden av över 500 instanser och att andra också hade fått ge sina utlåtanden om de så önskat. Finansinspektionen meddelar att den inte har blivit tillfrågad.

Enligt byråchef Sami Pyykönen med ansvar för marknads- och likviditetsrisker vid Finansinspektionen brukar FI inte ge utlåtanden om man inte blir tillfrågad.

Men vore det inte på sin plats med en kommentar från Finansinspektionen med tanke på att vård- och landskapsreformen är en av de största administrativa reformerna i Finlands historia? Finansinspektionen kunde väl ha reagerat proaktivt i en så här stor fråga?

– Finansinspektionens uppgifter definieras i lagstiftningen. Vi övervakar banker och försäkringsbolag, men vårdreformen hör egentligen inte till vårt område, säger Pyykönen.

Paragraferna 18 och 21 i ”Lag om införande av landskapslagen och lagen av ordnande av social- och hälsovård” innehåller bestämmelser om överförande av kommunernas och samkommunernas egendom till landskapen utan ersättning. Enbart sjukvårdsdistriktens grundkapital uppgår till långt över en miljard euro. Kan det här tolkas som ett prejudikat på finansmarknaden och som en åtgärd som försvagar kommunekonomin och därmed gör kommunlånen mer riskfyllda?

– Det här är en viktig fråga, men det är svårt att bedöma effekten i förväg. Ännu har vi inte gjort en bedömning av hur lagförslaget påverkar nollriskklassificeringen sett ur bankernas synvinkel.  Vi funderar som bäst på om vi borde aktivera oss på den här punkten och ta ställning till frågor som har med äganderätten att göra, säger Pyykönen.

Ni ”funderar”, men Finansinspektionen har alltså ännu ingen bedömning, inte ens en preliminär uppskattning?

– Nej, men om några veckor kan vi kanske säga någonting.

Kreditvärderingsinstituten avvaktar

Också kreditvärderingsinstituten har betydelse i detta sammanhang. Moody´s, Standard & Poor´s (S&P) med flera bedömer kreditvärdigheten hos banker, stater och utfärdare av obligationer. Kreditvärderarnas rykte fick sig en allvarlig törn efter finanskrisen 2008 då det visade sig att de slarvat i sina bedömningar. De missade grovt då de gav betyg åt stater och enskilda värdepapper, t.ex. de beryktade amerikanska bostadslånen. Bedömningarna hade färgats av att det låg i kreditvärderingsinstitutens eget intresse att ge överdrivet höga betyg – systemet fungerar så att de får betalt av kunder som vill bli betygsatta.

Moody´s och S&P har de senaste åren erlagt sammanlagt över 2 miljarder dollar i ersättning till det amerikanska justitiedepartementet för felaktiga värderingar som bidrog till finanskrisen. Men trots tidigare misstag har kreditvärderingsinstituten alltjämt en central ställning. Deras bedömning av finansmarknadens aktörer har stor betydelse för lånevillkor och marginaler, alltså för hur dyra lånen blir. Också Kommunernas garanticentral analyseras och betygsätts av Moody´s och S&P. Garanticentralens kreditvärdighet är hög, Aa1 enligt Moody´s och AA+ enligt S&P.

Vilken risk för garanticentralen innebär då en ny lagstiftning som gör ingrepp i kommunernas äganderätt? Och vilken risk för kommunsektorn medför det faktum att skatteintäkterna minskar med över hälften från 2019 samtidigt som skulderna kvarstår? Skulderna ska amorteras bort med mindre intäkter än förut. Kreditvärderingsinstituten ger inte förhandsbesked, men en vink om risken kan man utläsa ur exempelvis Standard & Poor´s betygsättning av Kommuneras garanticentral, daterad den 22 december 2016.

I avsnittet om framtidsutsikterna konstaterar S&P att ”vi kan sänka ’ratingen’ (betygsättningen)  av garanticentralen ifall dess juridiska status eller institutionella ramverk förändras”. I samma dokument konstaterar S&P att ”garanticentralen kan nedgraderas ifall vi bedömer att kreditkvaliteten på Finlands kommunsektor försämras”.

Risken finns alltså, men vem som definierar den i konkreta termer allra först återstår att se: kreditvärderingsinstituten, Finansinspektionen, den europeiska bankmyndigheten European Banking Authority (EBA) eller en enskild affärsbank.

Bankerna kan reagera

Bankernas roll är inte obetydlig. Kommunerna upptar lån på den privata marknaden. Ifall kommunerna förlorar sin nollriskstatus och om kommunsektorn upplevs som mindre säker än förut, får detta följder för enskilda lån. Det kan utlösa klausuler som innebär högre marginaler eller en omförhandling av lånekontrakten.

Detta förutsatt att inte regeringen justerar det nuvarande lagförslaget innan det överlämnas till riksdagen i början av mars – eller riksdagen kräver en justering under vårens behandling. På Kommunförbundet sätter man hoppet till riksdagens grundlagsutskott. Arto Sulonen, direktör för juridiska ärenden, anser att saken har stor principiell betydelse.

– Kommunerna har beskattningsrätt enligt grundlagen. Riksdagens grundlagsutskott borde ta ställning till följande fråga: Åtnjuter också den egendom som införskaffats med skattemedel grundlagsskydd? Eller kan den konfiskeras eller dirigeras av staten och andra offentliga organ genom vanlig lagstiftning?

Heikki Niemeläinen vid Kommunernas garanticentral håller med:

– Finland har ett otroligt gott rykte som låntagare. Varför ta onödiga risker med lagparagrafer som kan tolkas som allvarliga prejudikat?