Analys: Stor osäkerhet kring vårdfastigheterna

2.2.2017

Nästa år måste kommunerna förhandla med landskapen om uthyrning av tusentals fastigheter inom social- och hälsovården, men än så länge är det oklart hur hyrorna ska beräknas. Lagförslagen om vård- och landskapsreformen ger landskapen en stark förhandlingsposition, men några landskap att förhandla med finns inte än.

Fakta: Reformen och vårdfastigheterna

  • Kommunerna, samkommunerna och de kommunala affärsverken äger sammanlagt ca 3 000 vårdfastigheter runt om i Finland.
  • Vård- och landskapsreformen träder i kraft i början av 2019 och inleds med en övergångsperiod 2019-2021.
  • Enligt lagförslagen ska kommunerna hyra ut vårdfastigheterna till landskapen under övergångsperioden. Samkommunernas (sjukvårdsdistriktens) vårdfastigheter ska överlåtas utan kompensation till landskapen liksom de skulder som hänför sig till fastigheterna.
  • Lös egendom (apparater och utrustning) inom vård och räddningsväsende överlåts till landskapen utan kompensation, enligt lagförslaget.
  • De kommunalt ägda social- och hälsovårdsfastigheterna uppgår till 6,8 miljoner kvadratmeter och är värderade till 4,3 miljarder euro i kommunernas bokslut.
  • Hyresavtalen ska gälla åtminstone till slutet av 2021. Efter denna övergångsperiod kan kommunerna hyra ut vårdfastigheterna på den fria marknaden.
  • 80 procent av vårdfastigheterna är över 20 år gamla.
  • Risken för att fastigheter blir överflödiga är störst inom anstaltsvården.
  • Lagpaketet i anslutning till vård- och landskapsreformen är regeringens lagförslag som torde överlåtas till riksdagen den 23 februari.

– Förvirringen är stor och osäkerheten om hur hyrorna ska beräknas likaså, säger Ben Antell, teknisk direktör i Korsholm.

– I dagsläget varierar avkastningskraven och avskrivningsprinciperna mellan olika kommuner. Saken blir inte bättre av att konsulterna fiskar efter nya kunder. De erbjuder sin hjälp med värderingen av fastigheterna och med kalkyleringen, och de säger att de har kunskap om hur hyrorna kommer att fastställas under övergångsperioden från 2019. Men hur skulle de kunna veta det?

Svaret är att ingen vet, i detta skede.  Lagpaketet i anslutning till vård- och landskapsreformen konstaterar att alla lokaler som används inom primärvård, specialiserad sjukvård, socialväsendet och räddningsväsendet ”övergår i landskapens besittning den 1 januari 2019”. Hyresavtal ska ingås mellan landskap och kommun före det för en övergångsperiod som varar åtminstone till slutet av 2021. Hyran ska enligt lagförslaget ”täcka de skäliga kapitalkostnaderna och underhållskostnaderna”. Men mer än så är inte fastslaget än.

Mer instruktioner på kommande

På finansministeriet skisserar man som bäst innehållet till en förordning som ger närmare riktlinjer om hur hyresnivån ska fastställas. Den är ännu inte offentlig.

– Grundtanken är att om kommunen redan nu har interna hyreskontrakt för vårdfastigheterna så är de riktgivande för hyran under övergångsperioden 2019-2021. Om interna hyreskontrakt inte finns, så behövs en särskild kalkylmodell som beaktar en skälig avkastning och underhållskostnader, säger Pauliina Pekonen, konsultativ tjänsteman vid Finansministeriet.

Den modellen måste skapas centralt och vara nationellt gångbar, annars är det inte möjligt att på ett rättvist sätt förhandla om tusentals hyreskontrakt på kort tid, i synnerhet som den ena förhandlingsparten, landskapen, inte existerar än. Därför beviljade Statsrådet den 19 januari i år Senatsfastigheter fullmakt att grunda ett servicecenter för lokal- och fastighetsförvaltning. Det får namnet Maakuntien Tilakeskus Oy och fungerar i början som dotterbolag till Senatsfastigheter, varefter det övergår i de 18 landskapens ägo i början av 2019. Till verkställande direktör för Maakuntien Tilakeskus utnämndes Olavi Hiekka, som också tidigare arbetat inom Senatsfastigheter.

Kalkylmodell på kommande

Maakuntien Tilakeskus har fått i uppdrag att ”administrera” tusentals hyreskontrakt för lokaler som i dagsläget används inom den kommunala social- och hälsovården. Vad är skillnaden mellan att ”administrera” hyreskontrakt och ”förhandla” om dem, Olavi Hiekka?

– Enligt lagförslaget ska landskapen utgöra förhandlingspart, men de här landskapen finns inte. Någon måste redan nu skapa en nationell modell för hyresberäkningen som är tillräckligt standardiserad eftersom vi talar om tusentals fastigheter. Modellen måste vara lätt att greppa och processen transparent, så att ingen kommun känner sig fel behandlad. På så sätt administrerar vi och bistår landskapen med kompetens. Men det är inte vi som förhandlar, det gör sedan landskapen.

Modellen är inte klar än. Förhandsarbetet har gjorts i samarbete med representanter för Finansministeriet, Kommunförbundet och några kommuner. Det kommer att ta flera månader tills modellen är helt färdig.

– Vi funderar bland annat på avkastningskravet på kapitalet, där ett alternativ är sex procent. Och vi funderar över hur man ska definiera kapitalet, värdera fastigheterna och beakta eventuella reparationer och investeringar som kommunen gjort i byggnaderna. Det här är en teknisk process som tar tid men som ska göra det möjligt att värdera alla fastigheter över allt i landet på ett entydigt sätt. Modellen blir klar under vårens lopp, uppskattar Hiekka.

Och konsulterna som erbjuder sina tjänster till kommunerna och säger att de sitter inne med information?

– Osäkerheten gör att det finns en marknad för konsulter, men jag tror inte att konsultutredningar är till nytta här. De ger nog inget mervärde eftersom kalkylmodellen ännu inte är klar, säger Hiekka.

Lagförslaget förändras

Lagpaketet i anslutning till vård- och landskapsreformen har ännu inte överlämnats till riksdagen. Utlåtanden har skrivits – allt som allt 755 stycken – och regeringens lagförslag har förändrats under processens gång. Också lagtexten om hanteringen av vårdfastigheterna har förändrats. Så sent som i lagförslaget från augusti 2016 hette det att kommunernas vårdfastigheter övergår i landskapens besittning den 1 januari 2019. Rent juridiskt innebär den formuleringen att kommunerna måste hyra ut fastigheterna till landskapen som i sin tur måste ta emot dem.

Arto Sulonen är direktör för juridiska ärenden vid Kommunförbundet.

I lagförslaget från december 2016 finns ett tillägg: Vårdfastigheterna ”övergår i landskapets besittning den 1 januari 2019, förutsatt att landskapet och kommunen inte kommer överens om något annat”. Tillägget ser ut att ge båda parter en förhandlingsmån. Eller gör det? Arto Sulonen, direktör för juridiska ärenden vid Kommunförbundet, är tveksam.

– Lagen som helhet är skriven så att den är mycket förpliktande och ger landskapen en stark förhandlingsposition. Visst är tillägget bättre än ingenting, men jag tror inte att en enskild kommun kan säga: ’de villkor landskapet erbjuder är inte goda nog, så vi drar oss ur förhandlingarna’. Nej, jag misstänker att landskapen nog får sista ordet, säger Arto Sulonen.

Men åtminstone i teorin ger lagförslaget kommunen möjlighet att vara missnöjd med hyran landskapet erbjuder och att kräva nya förhandlingar. Hur går det då med den modell som Maakuntien Tilakeskus utarbetar som ska vara lika för alla? Ger lagen förhandlingsmån, trots allt?

– Det är en intressant fråga. Här finns ett tolkningsproblem. Vem fäller det slutliga avgörandet om kommunen och landskapet inte kommer överens? frågar sig Olavi Hiekka, vd vid servicecentret Maakuntien Tilakeskus.

Kommunförbudets Arto Sulonen anser att lagen är skriven så att slutresultatet är klart:

– Om man inte kommer överens, så övergår fastigheten i landskapets besittning.

Den stora osäkerheten

Hyresavtalen under övergångsperioden 2019-2021 garanterar att landskapen bär ansvar för alla nuvarande vårdfastigheter, och det minskar osäkerheten inom kommunekonomin. Lagen och avtalen garanterar dock inte att fastigheterna faktiskt förblir i bruk hela tiden. Redan under övergångsperioden kommer en del fastigheter att visa sig vara överflödiga, även om hyrorna fortsättningsvis utbetalas av landskapet. Och den stora osäkerheten inträder efter 2021.

Regeringen lät under hösten göra en utredning om fastighetsriskerna i det nuvarande beståndet, och den offentliggjordes kort före jul. Enligt ”Kuntien kiinteistöriskit Sote-uudistuksessa” (Kommuneras fastighetsrisker i anslutning till vårdreformen) är den största risken förknippad med anstaltsvården.  Strävan efter ökad öppenvård och en kraftig minskning av bäddplatserna leder till att många fastigheter inte längre behövs när hyresavtalen med landskapen löper ut i slutet av 2021. En tredjedel av bäddplatserna inom anstaltsvården och upp till hälften av platserna inom äldreboendena väntas bli överflödiga, uppskattar utredningen. Den förväntade minskningen av behovet av anstaltsvård framgår av grafiken.

Källa: Kuntien kiinteistöriskit Sote-uudistuksessa, december 2016

Kommuntorget skrev om riskanalysen när den offentliggjordes i december.

Totalt äger kommunerna nästan 7 miljoner kvadratmeter utrymmen inom social- och hälsovård värderade till 4,2 miljarder euro i balanserna. Över lag är vårdfastigheterna i Finland rätt ålderstigna: 80 procent är minst 20 år gamla. Utredningen uppskattar att 1,2 – 1,4 kvadratmeter är överflödiga om fem år, och de är för närvarande värderade till 700 – 760 miljoner euro.

– Övergångsperioden 2019-2021 är viktig. Den ger både kommunerna och landskapen tid att fundera över fastigheternas framtid, konstaterar Jussi Niemi, lokalservicechef vid Kommunförbundet.

– Riskutredningen är endast en uppskattning. Ingen kan veta hur många fastigheter som blir överflödiga i början av 2020-talet. Det uppstår ett nytt konkurrensläge när privata aktörer kommer in på marknaden, och i dag vet ingen om de vill ta över existerande fastigheter eller bygga helt nya.

Bara politiska uttalanden

Regeringen har lovat hjälpa kommuner som har ett stort antal problemfastigheter.

– Men här är det frågan om politiska uttalanden. Lagförslaget säger inget om statligt stöd för avveckling av problemfastigheter. Det finns inga konkreta, bindande löften, också om vi har efterlyst just detta, betonar Arto Sulonen, direktör för juridiska ärenden vid Kommunförbundet.

Antagligen kommer den sittande regeringen inte att avge sådana löften. Regeringsskifte sker långt före 2022, och det blir nästa regering som får ta ställning till frågan. Det som enligt lagförslaget är klart redan nu är att vårdfastigheterna blir en del av marknadsekonomin från 2022. I motiveringarna till lagförslaget konstateras att ”kommunerna efter övergångsperioden kan hyra ut sina utrymmen förutom till landskapet även till bolag som hör till landskapskoncernerna och som verkar på marknaden samt till andra företag som verkar inom ramen för kundernas valfrihet inom vården”.

– Övergången till marknadsekonomi betyder att kommunernas vårdfastigheter måste bolagiseras. Kommunerna skapar fastighetsbolag, och fastighetsbolagen måste ta ut marknadsmässiga hyror. För kommunsektorn innebär det här en stor förändring, betonar Arto Sulonen.

HÅLL KOLL PÅ KOMMUNSEKTORN.
Beställ Kommuntorgets nyhetsbrev här