De alltför kostsamma kommunerna
”De alltför många och alltför små kommunerna är alltför kostsamma, och dessutom alltför byråkratiska!” Vi känner igen påståendet. Men hur ska man bemöta det och förklara hur kommunal ekonomi och förvaltning egentligen fungerar?
Kommunerna uppbär ju skatt på invånarnas förvärvsinkomster, företagande och fastighetsinnehav. Ändå måste de ha ”en massa statligt stöd” för att hålla igång sina verksamheter. De befolkningsmässigt minsta och geografiskt mest perifera kommunerna är ofta i störst behov av extra stöd. Så ifall man bara avvecklar dessa och slår ihop dem till större enheter så borde allt kunna bli mycket både billigare och bättre. Och visst vore det väl dessutom mer rättvist ifall alla fick lika mycket stöd per invånare. Eller?
Det finns stora skillnader i olika kommuners finansiella förutsättningar. Men det beror sällan på att somliga sköts sämre, mindre effektivt. Det följer snarare av svagare skattekraft kombinerat med större servicebehov. Alla känner till fenomenet urbanisering. I 100 år har landsbygdens unga flyttat till och byggt upp sina liv i och kring städerna, där den moderna tidens studie- och arbetsplatser, nöjen och service finns. Den processen pågår än i dag.
På glesbygden blir, grovt förenklat uttryckt, de äldre, de relativt lägre utbildade och de pensionerade jordbrukarna kvar, och de som förlorat sina jobb när industrier och gruvor lagts ner. Befolkningen har ofta lägre beskattningsbar inkomst och större servicebehov, jämfört mot städernas dito. Det är ett globalt problem. I Norden och den civiliserade världen i övrigt finns därför olika slags utjämningssystem för att omfördela resurser från skattestarka städer till regioner och lokala instanser med svagare egna förutsättningar.
I fråga om skatteunderlaget är alltså förvärvsinkomsterna lägre, företagandet mindre lukrativt och fastigheterna lägre taxerade i glesbygd än i stad, och avdragen i beskattningen dessutom mer omfattande. När samtidigt även avstånden är större och befolkningen äldre och ofta mer sjuklig, blir kostnaderna för servicen större – liksom därför behoven av statsandelar för den kommunala serviceproduktionen.
Kommuner med bara ett par hundra invånare har ofta motsvarande, inte större, personaltäthet per invånare, som städer med hundra tusen invånare. Blott en handfull tjänstemän sköter i princip samma jobb som hela staber av mellanchefer. Effektivt, på sitt sätt. Men de små kommunerna lider ofta av finansiell och organisatorisk sårbarhet. Förutsättningarna för strategisk utveckling och planering är begränsade.
Mycket finns förvisso att vinna på samgång, men föga rent ekonomiskt. Att små kommuner väljer eller tvingas gå samman kan leda till mindre sårbarhet, större styrka samt bättre förutsättningar för specialisering och kvalitetsutveckling. Men storleken på en kommun har sällan i sig själv någon avgörande betydelse för hur kostsam eller effektiv densamma är. Och minskat antal kommuner leder bevisligen inte till några desto större samhällsekonomiska inbesparingar.
”Det som kostar är tillhandahållandet av servicen i landets olika delar”
Kommunerna står för bara en liten del av den offentliga ekonomin. Och kostnaderna för deras förvaltning och administration utgör en mycket liten del. Kommunernas egentliga kostnader består i produktionen av lagstadgad samhällsservice. Det är helt enkelt inte själva förekomsten av eller antalet kommuner som kostar pengar för staten och invånarna i storstäderna. Det vi betalar för är lokal barnomsorg, skola, socialvård och äldreomsorg samt infrastruktur och så vidare. Det som kostar är tillhandahållandet av servicen i landets olika delar.
De senaste årens nedskärningar i statsandelarna innebär att statens finansieringsandel minskat och finansieringen av basservicen i allt högre grad fallit på kommunerna. Trots upplevt generösa och starkt varierande statliga stödåtgärder och kommunala utjämningssystem, klarar sig städerna ändå i regel med lägre skatteuttag än landsbygdskommunerna. Det är en fråga om varierande förutsättningar. I 60 av landets kommuner var resultatet för år 2017 negativt. Samtliga dessa hade färre än 100 000 invånare. Även lånestocken fortsatte att öka i kommuner med mindre än 100 000 invånare.
Inför år 2018 sjönk ändå det genomsnittliga skatteuttaget för första gången på 20 år. Men skatten sänks bara i sex kommuner medan den höjs i 52 (!). Skatterna är redan högst och höjs allra mest i små kommuner, som direkt följd av minskade statsandelar. Skillnaden mellan högsta och lägsta skatt är nu 5,50 procentenheter. Det här säger något om utjämningssystemets betydelse och effekten av förändringar i detsamma. Allt som oftast och även nu senast är det tydligt att de redan svaga kommunerna och regionerna är de som drabbas värst.
Här hemma på Åland motsvarar för övrigt kommunernas sammanlagda budgetunderskott för år 2018 ganska exakt det belopp med vilket vår egen motsvarighet till statsandelar, landskapsandelarna till kommunerna, minskas.
Att minska på andelarna till kommunerna är en typ av åtgärd som över tid tenderar att bekostas med ytterligare ökade skillnader mellan enskilda kommuners förutsättningar samt höjda skatter och avgifter jämte ökad offentlig upplåning. Det leder då till noll och ingen egentlig samhällsekonomisk inbesparing, sett till den så ofta omtalade helheten.
Vill man uppnå inbesparingar i den offentliga verksamheten borde den första frågan man ställer sig vilken nivå vi vill ha på den service som ska produceras. Sedan kan vi fundera på vem som ska producera densamma, var den ska finnas tillgänglig samt hur stora och starka serviceproducenterna behöver vara. Och därefter hur finansieringsansvaret ska fördelas och medlen drivas in. Man kan ju inte bara rakt av minska på utbetalningarna till den som har skyldighet att producera de lagstadgade tjänsterna och kalla det för ”besparing”.
