Kommunala ledare ska kunna övertyga
I klassiska studier av kommunsektorn lämnas det inte mycket plats för ledningen. Kommunerna är genomreglerade och byråkratiska och spelrummet för ledarskapet upplevs som minimalt.
Den norska ledarskapsforskaren Torodd Strand hävdar till exempel att ”rummet för ledarskap har gjorts mycket trångt” i den offentliga sektorn. Flera internationella forskare drar motsvarande slutsatser. James G March, en av världens mest inflytelserika organisationsforskare, är skeptisk till ett överdrivet instrumentellt perspektiv på ledarskap och jämför offentliga ledare med glödlampor: något vi behöver men som inte nödvändigtvis påverkar utvecklingen av organisationerna särskilt mycket. Gäller dessa analyser i dag?
Kommunalt ledarskap i förändring: nätverk, byråkrati och marknad
Tre observationer är intressanta i detta sammanhang. Den första observationen är ansvaret för att upprätthålla själva byråkratin. Antalet lagar och regler minskar inte, snarare tvärtom. Huvudobservationen är att de grundläggande Weberska demokrati- och förvaltningsprinciperna förstärks: allmängiltighet, förutsägbarhet, insyn och öppenhet, neutralitet, proportionalitet, kontradiktion osv. Kommunala ledare måste alltså iakkta en hel rad byråkratiska principer: offentlighetslagstiftningen, kommunallagstiftningen och allmän förvaltningsrätt.
Den andra observationen har att göra med marknadsexponeringen iscensatt av det så kallade New Public Management (NPM) från 1980-talet och framåt. Poängen är att de kommunala ledarna i dag ska hantera en serie nya marknadsinspirerade styrningsmodeller: beställar-utförarmodeller, konkurrensutsättning, kontraktsstyrning, offentlig/privat samverkan, benchmarking, mål- och resultatstyrning, rangordning, decentralisering, med mera. Kommunala ledare måste alltså behärska och beakta flera marknadsprinciper: statistik, ekonomi och privaträttsliga regelverk.
Den tredje observationen är framväxten av olika former nätverk (ett samlingsbegrepp som försöker fånga upp myriader av horisontala och vertikala samarbetskonstellationer).
Typiskt för nätverken är frånvaron av auktoritära strukturer. Kommun A kan inte bestämma över kommun B. Här gäller andra ledningsprinciper (motivering, övertalning, mobilisering, inramning osv.). Vi kommer inte heller undan den krassa kritiken i nätverksforskningen angående rolluppdelning, politisk styrning och kontroll, demokratisk förankring, representation osv.
Komplexa organisationer kräver komplex ledning
Huvudpoängen är detta: dessa modeller ersätter inte varandra, de ackumuleras. Det finns väsentliga samband mellan organisering av kommuner och ledarskap. Europeiska kommuner är i dag först och främst byråkratier, men de är också i allt högre grad aktiva aktörer i både nätverks- och marknadsrelationer. Denna organisatoriska treenighet
har direkta och indirekta konsekvenser för kommunalt ledarskap.
Kort sagt har kommunerna i dag blivit extremt komplexa organisationer. Extremt komplexa organisationer kräver extremt komplex ledning. Fortbildning lanseras som lösning, antagligen med rätta, men det är både dyrt och tidskrävande. Dessa observationer är också intressanta i ljuset av kommunernas rekryteringspolitik.
Men det mest intressanta är kanske att själva idén om ledning är i förändring, särskilt tanken att en ledare ska täcka alla områden. Nätverksdirigenter och dyadiskt ledarskap I en nyligen uppdaterad studie (Haug 2017) av samspelet mellan interkommunala nätverk och teknologi hittar jag något som kan kallas dyadiskt ledarskap och nätverksdirigenter. Dyadiskt ledarskap uppstår typiskt när administrativa eller politiska toppledare ser möjligheter i teknologin även om de inte alltid förstår detaljerna i de tekniska lösningarna.
I denna formation skapas allianser (dyader). Viktiga IT-chefer hittar viktiga kommundirektörer. Kommundirektören har tillgång till det administrativa och politiska toppskiktet, IT-chefen kan teknologin. Nätverksdirigenter är oftast enskilda personer som får nätverk efter nätverk att dra i samma riktning.
Till exempel när 3–4 interkommunala samarbeten går ihop med regionala utvecklingsprocesser, eller när 30–40 kommuner koordinerar sig för att mobilisera inköpsmakt på marknaden. De här modellerna behöver studeras närmare, men hittills ser det ut som att nya ledarkonstellationer är viktiga för att förstå den kommunala verkligheten. Kommunala ledare kan inte längre enbart leda genom sin formella makt eller kontrakt, de måste i allt högre grad behärska konsten att övertyga och ”kraften i ett bättre argument”. Kanske ligger fröet till att förstå den nya komplexa ledarrollen i att studera och förstå ledarkonfigurationer i stället för att leta efter universella kommunala superledare.
ARE VEGARD HAUG
är forskningsledare vid Velferdsinstituttet NOVA i Oslo, Norge.
