Kommundelsförvaltning ett måste
Styrkan i de svensk- och tvåspråkiga kommunerna skulle komma till sin rätt om vi hade ett system med kommundelsförvaltning i stora kommuner. Ett sådant anser professor Stefan Sjöblom att verkligen behövs; både för nationalspråkens och demokratins skull.
Bakom de kommunala reformer som vi är mitt uppe i ligger förväntningar på att större kommuner ska utnyttja sina resurser bättre än små. Genomsnittskommunen har blivit större. Också de många uppgifterna inom vård och omsorg ska skötas i betydligt större enheter än nu, om man ska tro på uppgifterna från beredningen av vårdens organiseringslag. Avståndet mellan invånarna och det politiska beslutsfattandet blir då lite längre, om alla andra strukturer förblir oförändrade.
Den starka lokala förankringen anser forskarna vara en viktig del av just de svensk- och tvåspråkiga kommunernas utvecklingspotential.
Det här innebär en risk för en av styrkorna i de svensk- och tvåspråkiga kommunerna. Identifikationen med hemkommunen är nämligen betydligt högre i dem än i de finländska kommunerna i genomsnitt, något som beskrivs och kommenteras i språkkonsekvensprojektets rapport Försiktighet och förändring på egna villkor från i våras.
– I de svensk- och tvåspråkiga kommunerna är identifikationen på nordisk nivå, medan den i övriga kommuner är tio procentenheter lägre, säger professor Stefan Sjöblom på Svenska social- och kommunalhögskolan. Mätningarna har gjorts i ARTTU-projektet som forskar om effekterna av strukturreformen.
Den starka lokala förankringen anser forskarna vara en viktig del av just de svensk- och tvåspråkiga kommunernas utvecklingspotential.
– Med större kommuner måste vi också få en kommundelsförvaltning, anser Sjöblom.
Det säger han väl medveten om all kritik systemet har dragit över sig exempelvis i Sverige, där det tillämpas.
– Det skulle vara ett komplement till kommunens centrala beslutsfattande. Och utformningen kunde variera i olika kommuner. På det sättet kunde man bevara styrkan i lokal identifikation, där den finns.
Kommundelarna kunde konstrueras så att svenskan skulle vara arbetsspråk inom en del av dem. Utsikterna för svenskan är annars inte särskilt lovande när förvaltningsenheterna blir allt större. De tvåspråkiga primärkommunerna har minskat från 43 år 2007 till 30 i år. Bara i 13 av dem är majoriteteten svenskspråkig och förvaltningsspråket alltså svenska.
Primärkommunerna är grundenheten för det svenska, framhåller Stefan Sjöblom. Förberedelserna för den nya kommunallagen har ett radikalt grepp, då man har tänkt sig att det kan behövas olika kommunmodeller sida vid sida. Det skulle betyda att alla inte har lika omfattande uppgifter. Sjöblom funderar bekymrat på vad det kan tänkas betyda för den kommunala verksamheten på svenska.
– Ur det svenskas synvinkel är primärkommuner och en enhetlig modell välfungerande. En enhetlig service är en stark rättighet och primärkommunernas ansvar är fortsättningsvis starkt. Hur klara blir kraven i de olika grupperna om vi får olika modeller, undrar han.
De språkliga rättigheterna är i dag knutna dels till person och dels till förvaltningsområde i en unik och flexibel modell.
Olika modeller och särlösningar står inte högst på önskelistan, när Sjöblom talar om svenskans framtid i kommunerna.
– Det är svårt att driva politik med särlösningar. Gör man det måste man i varje enskilt fall mycket väl motivera varför man tar till en särlösning. I sista hand betyder det att det inte finns någon kontroll alls.
Just nu analyserar Sjöblom hur samhällets styrmetoder har utvecklats och vilka konsekvenserna är för språklig organisering. Den stora linjen är entydig: Styrningen har blivit diffus.
– Det är inte så att styrningen skulle ha minskat. Tvärtom, den kommunala verksamheten har aldrig varit så reglerad som nu. Men medan man tidigare, när välfärdsstaten byggdes upp, styrde med lagstadgade former och kvantitet kommer styrningen nu från många olika källor.
Det gäller att fånga upp budskapet i politikprogram, personalpolitiska beslut, nätverk och tvärsektoriell verksamhet.
– Det förekommer många parallella styrsignaler. Dessutom berör styrningen olika organisationer på olika sätt.
Sjöblom ser ändå inte att makten entydigt skulle ha förskjutits i någon speciell riktning, inte till marknaden och inte heller till professionerna.
– Makten sprids, och det har pågått länge.
Ingen har egentligen helheten i sin hand och styrningen är i upplösning, när man ser det ur de serviceproducerande organisationernas synvinkel.
– Det är en utmaning att bevara ett grundläggande ansvar för primärkommunen: Ansvaret att dra upp ramarna och bära det ekonomiska ansvaret.
– Variation kan också vara positivt. I den bästa av världar ger den möjlighet att ordna service utgående från klientens behov. Men ur den politiska beslutsprocessens och den kommunala självstyrelsens synvinkel är det nog ett problem, säger Sjöblom.
I förvaltningsreformernas virvelvind kommer lagarna alltid att ha en plats när det gäller att trygga den språkliga servicen, anser Sjöblom. Speciellt viktiga är de om kommunallagen tar med olika kommunmodeller. Utgångspunkten måste vara klar och en enhetlig linje behövs.
– Språklagen borde förstärkas och justitieministeriets demokrati- och språkenhet borde få mera resurser så att en kontinuerlig uppföljning och språklig konsekvensbedömning av planerade reformer blir möjliga, säger Sjöblom. Ett par dagar senare offentliggör Martti Ahtisaaris arbetsgrupp sitt förslag till handlingsprogram för ett Finland med två levande nationalspråk. Där finns förslaget med på den listan över åtgärder (se föregående uppslag).
– Någon, gärna ministeriet, borde också ha ansvar för att registrera modeller för service på språklig bas. Det saknas i dag. Det finns mera lösningar än man tror, men vetskapen om dem är sporadisk. De behövs och finns också i båda riktningarna, dels där de svenskspråkiga och dels där de finskspråkiga är i minoritet.
Inte bara styrningen utan också verksamhetsformerna i kommunerna uppvisar en stor variation. I tjugo år har allt flera aktörer tagit sig an tidigare kommunala uppgifter, och de har knutits till kommunen på ett otal olika sätt.
– Företag på marknaden och organisationer deltar i serviceproduktionen. De lyder inte under den politiska styrningen, men samtidigt ser paletten väldigt olika ut. Det finns kommuner där politikerna verkligen har koll, säger Sjöblom.
I språkkonsekvensprojektets rapport redovisas för ett regionalt mönster. De nyländska kommunerna har lagt tonvikten på marknadsbaserade lösningar, när de har tagit i bruk alternativa och kompletterande organiseringsformer. I Österbotten har kommunerna däremot visat en större benägenhet att experimentera med en bred medelarsenal, som är klart kopplad till de kommunala strukturerna. Där är också repertoaren för språkligt fungerande nya lösningar större: det finns kommuner, samarbetsområden och interna alternativ. Det svaga inslaget av privata alternativ eller nya organisationsformer kan bottna i att den kommunala och svenska organiseringen är stabil och välfungerande, hävdar forskarna i rapporten.
Spridningen på olika alternativ följer ändå inga enkla storleksrelaterade, språkliga eller regionala dimensioner.
Stefan Sjöblom är noga med att understryka den stora variationen i alla avseenden. Det gör att lösningarna inte heller kan vara de samma överallt. Österbotten har sina upplägg, huvudstadsregionen är något helt annat, men också det övriga Nyland skiljer sig från resten av Svenskfinland. Och så har vi skärgården.
Om Helsingforsregionen säger Sjöblom avslutningsvis:
– Oberoende av i vilken form regionen fortsätter, om det blir sammanslagningar eller inte, kommer samarbetet över kommungränserna att behöva stärkas när det gäller svenskan. Det behövs kommungränserna överskridande lösningar för service och det måste arbetas in så de är fungerande och helt naturliga.
– En utmaning är att det politiska stödet inte har varit tillräckligt för att söka lösningar den vägen, men förslaget som redan finns borde värmas upp på nytt.
Och också om man vill ge brukarna en plats i beslutsprocessen måste det finnas en koppling till den politiska nivån, där det övergripande ansvaret ligger kav. Det ansvar som är så väsentligt för kommunernas existens.
Artikeln publicerad i Fikt 3/2011.
