Elevdisciplin och avgiftsfri undervisning
Problemet. Var går gränsen mellan elevdisciplin och praktiska arrangemang inom undervisningen? Vilka åtgärder kan en skola vidta för att upprätthålla ordning och säkerhet i skolan? Vad betyder rätten till avgiftsfri grundläggande utbildning i praktiken?
De här frågorna har i olika sammanhang blivit föremål för prövning i rättsliga instanser och de är också i praktiken aktuella i det vardagliga arbetet i skolorna. Det är inte alltid lätt att i en skola lösa konkreta problemsituationer och samtidigt till punkt och pricka beakta den rättsliga reglering som ligger bakom verksamheten i skolan. Det uppstår ibland situationer i vilka det framstår som svårt att beakta de i lag stadgade rättigheterna för alla elever samtidigt som ordning ska upprätthållas och undervisning genomföras i enlighet med läroplan och andra bestämmelser.
En viktig aspekt i all undervisning, och speciellt inom den grundläggande utbildningen, är dock att alla elever på lika grund ska ha rätt till undervisning. Det är en skyldighet för skolan att genom olika arrangemang trygga elevernas individuella behov, också då det är fråga om ”besvärliga” elever.
En fråga som flera gånger prövats av riksdagens justitieombudsman gäller gränsen mellan disciplinära åtgärder och olika pedagogiska arrangemang inom undervisningen. Vilka är de straff en skola kan tillgripa och när övergår en pedagogisk åtgärd till att i praktiken vara ett straff? Den här frågan prövades i ett avgörande från JO i november 2011. I fallet tangerades också frågan om rätten till avgiftsfri grundläggande utbildning.
Fallet. biträdande jo 7.11.2011 dnr 3263/4/10
A hade vänt sig till JO och anfört en klagan över förfarandet i den skola i vilken det hos A placerade barnet B gick. Rektorn hade med hänvisning till B:s uppförande vägrat ta med B på en lägerskola till Norge.
Enligt A hade rektorn i samband med en städdag på skolgården meddelat att han inte kommer att ta med A:s fosterbarn till lägerskolan. Enligt A var det här i praktiken fråga om att straffa ett barn som redan haft svåra upplevelser i livet. Rektorns vägran att ta med barnet hade kommit som en överraskning för A, som redan hade betalt resan i förskott. B:s lärare hade påstått att hon redan i förväg berättat att B inte kommer att få åka med på lägerskolan. Enligt A hade det här dock inte kommit fram ens i diskussioner med elevvårdens samarbetsgrupp.
A menade att rektorns beslut innebar att barnet hade förvägrats rätt att delta i den grundläggande utbildningen. A kritiserade också rektorns förfarande att muntligt, i samband med en allmän städdag med många människor närvarande, informera om saken.
JO hade inhämtat utlåtanden från regionförvaltningsverket, en elevassistent, flera lärare och av rektorn och bildningsnämnden.
A hade i sitt bemötande ytterligare påpekat att hon inte hade fått tillbaka hela den summa hon betalt för lägerskolan. Hon påpekade också att B hade deltagit i flera läger som ordnats utomlands för fosterbarn. Enligt hennes uppfattning hade hotet om att B inte får delta i lägerskolan fått honom att reagera med dåligt uppförande. Rektorn hade senare kommit med tilläggsuppgifter om att B:s skolgång sedermera förlöpt väl.
I sitt avgörande gick biträdande JO först igenom vissa fakta. Rektorn hade beslutat att B inte får delta i lägerskolan med tanke på förväntade disciplinära problem. Han hade gjort en helhetsbedömning av barnet och resan och före beslutet hört också flera lärare. Grunden för att förvägra B rätten att delta i lägerskolan var en misstanke om att B skulle komma att utgöra en säkerhetsrisk. Rektorn hade meddelat sitt beslut två veckor före lägerskolan på skolgården, utom hörhåll från andra än fosterföräldern. Skolan hade ordnat annat program för B för lägerskolans tid.
Bildningsnämnden hade i sitt utlåtande anfört att utgångspunkten är att var och en elev har rätt att delta i den undervisning och i övrig verksamhet som baserar sig på skolans läroplan och på den årliga arbetsplanen. Lägerskolan var sådan övrig verksamhet. Nämnden ansåg dock att det i det här fallet fanns orsaker att förvägra B rätt att delta i lägerskolan. Nämnden menade ändå att man skriftligt borde ha avtalat om detta med föräldrarna. Sättet att delge beslutet var också exceptionellt.
Regionförvaltningsverket hade för sin del betonat att också B som utgångspunkt hade rätt att delta i lägerskolan eftersom det var fråga om verksamhet i enlighet med läroplanen. B:s rätt att få läroplansenlig undervisning har inte genomförts i det här fallet. Enligt regionförvaltningsverket är det en skyldighet för skolan att garantera en trygg skolmiljö också i sådan läroplansenlig verksamhet som sker utanför skolan.
Därefter gick biträdande JO igenom de tillämpliga bestämmelserna i fallet. Först hänvisade BJO till jämlikhetsbestämmelsen 6 § i grundlagen enligt vilken det är förbjudet att utan godtagbart skäl särbehandla någon. Enligt 16 § i grundlagen har alla rätt till avgiftsfri grundläggande utbildning. Denna avgiftsfrihet är en subjektiv rättighet, inte en princip. Avgiftsfriheten innebär att undervisningen inte får föranleda kostnader för eleven. Oberoende av ekonomisk situation har alltså alla barn rätt till grundläggande utbildning enligt 16 § i grundlagen. Enligt 3 § 3 mom. i lagen om grundläggande utbildning ska utbildningen genomföras i samarbete med hemmen.
Enligt 29 § 1 mom. i samma lag har den som deltar i utbildning rätt till en trygg studiemiljö. Den som deltar i utbildning har enligt 30 § rätt att under arbetsdagarna få undervisning enligt läroplanen. Enligt 35 § ska en elev uppträda korrekt. Handikappade elever och andra elever i behov av särskilt stöd har rätt att avgiftsfritt få olika tjänster enligt 31 §. Enligt 31 a § har en elev rätt att avgiftsfritt få den elevvård som behövs för att han eller hon skall kunna delta i undervisningen.
Enligt 9 § 1 mom. i förordningen om grundläggande utbildning ska utbildningsanordnaren läsårsvis sammanställa en på läroplanen baserad plan i vilken bl.a. bestäms om det allmänna ordnandet av undervisningen. Utbildningsanordnaren ska på förhand underrätta eleverna och deras vårdnadshavare om de centrala frågorna i planen.
Utbildningsstyrelsen har i en anvisning från 20.4.2006 bland annat konstaterat att begreppet undervisning omfattar alla utfärder, besök och övriga aktiviteter utanför skolan som antecknats i den årliga planen. De här aktiviteterna är helt jämställda med undervisningen vilket innebär att de ska vara avgiftsfria för eleven.
I sin bedömning av fallet konstaterade BJO först att det inte hör till JO:s befogenheter att ta ställning till frågor gällande skadestånd eller andra ekonomiska anspråk. BJO noterade att det inte var helt klart om det var fråga om en obligatorisk avgift eller ett frivilligt bidrag till lägerskolan.
Den grundläggande utbildningen ska vara avgiftsfri. Elevvårdstjänster och olika biträdestjänster ska vara tillgängliga i all verksamhet, också i sådan som äger rum utanför skolan. De undervisnings- och fostringsmål som ingår i verksamhet utanför skolan ska genomföras i enlighet med elevens behov. Därför ansåg BJO att det kan ifrågasättas om utbildningsanordnaren kan förvägra en elev rätt att delta i en viss form av undervisning och i stället erbjuda ersättande undervisning. Om det i läroplanen ingår en lägerskola är det en skyldighet för skolan att ansvara för elevernas säkerhet. Den lärare som ansvarar för lägerskolan måste kunna vara säker på att han eller hon kan undervisa och på ett tryggt sätt handleda alla elever som deltar. Enligt utlåtandet från specialläraren är B visserligen ett barn vars beteende lätt påverkas av olika externa faktorer, men som en intelligent elev kan han med strikt handledning och en klar timplan nå goda inlärningsresultat.
JO har i flera avgöranden framhållit att skolan inte har rätt att som disciplinära åtgärder tillgripa andra medel än de som är angivna i lagen om grundläggande utbildning. Elevdisciplinen har visserligen såväl syften av pedagogisk natur som syften som ansluter sig till elevernas säkerhet. Alla disciplinära åtgärder måste relateras till förseelser som redan inträffat. Vårdnadshavaren ska också ges tillfälle att bli hörd innan eleven bestraffas disciplinärt. Eleven får inte vanhedras, underkastas eller på annat sätt behandlas på ett sårande sätt. Kroppsaga är i alla situationer förbjudet. Det är helt klart att ett förbud att delta i lägerskola inte kan användas som ett disciplinärt straff.
Biträdande JO fäste ytterligare uppmärksamhet vid att växelverkan mellan skolan och B:s fosterhem inte varit speciellt lyckad. Med beaktande av att elevvårdsfrågor är sekretessbelagda var det inte sakligt att på skolgården, i samband med en städdag, meddela beslutet om att B inte får delta i lägerskolan. Skolan borde i stället i god tid ha kommit överens om förfarandet med hemmet. Biträdande JO fann det över huvud taget problematiskt att förvägra en elev rätt att delta i läroplansenlig undervisning på den grund att eleven eventuellt kommer att bete sig på ett störande och osakligt sätt. I lagen om grundläggande utbildning finns det inga bestämmelser som skulle ge skolan rätt att som en preventiv åtgärd förvägra en elev rätt att delta i undervisningen.
Sammanfattningsvis konstaterade BJO att rektorns förfarande inte var sakligt med beaktande av bestämmelserna om elevdisciplin och med beaktande av rätten till avgiftsfri grundläggande utbildning.
Kommunens utbildningsväsen har inte heller utrett frågan om återbetalning av avgiften för lägerskolan. Enligt utbildningsstyrelsens skrivelse 4/2006 kan vårdnadshavarna frivilligt understöda utfärder och aktiviteter utanför skolan, men insamlingen av medel måste vara frivillig.
Kommentar
Det här fallet bekräftar den linje JO dragit upp i flera tidigare avgöranden: Skolan kan inte tillgripa andra disciplinära åtgärder än de som är stadgade i lag. Jag har senast år 2007 skrivit om ett sådant fall (Fikt 6/2007). I det fallet hade skolan som disciplinärt straff uteslutit en elev från skolans innebandylag. Det var olagligt enligt JO. År 1997 avgjorde JO ett fall som, i likhet med det nu aktuella fallet, gällde uteslutning i förväg från en lägerskola. Det fallet skrev jag om i Fikt 2/1997. Också i det fallet kom JO till slutsatsen att det var en olaglig åtgärd. JO:s linje kan måhända kännas strikt, men det är den inte. Den utgår helt enkelt från 2 § 3 mom. i grundlagen: All utövning av offentlig makt ska bygga på lag. Att bestraffa elever disciplinärt är att utöva offentlig makt. Då kan bara de i lag bestämda straffen utnyttjas. Gränsen mellan straff och andra åtgärder kan ibland vara oklar, vilket också det nu aktuella fallet visar, men om sanktioner ges för en elevs dåliga eller osakliga beteende i skolan är det nog fråga om bestraffning.
Biträdande JO:s avgörande aktualiserar också två andra frågeställningar. Den ena gäller den i grundlagen tryggade rätten till avgiftsfri grundläggande utbildning. Den här frågan diskuterades ganska livligt i mitten av 2000-talet efter att ett fall där en skola som ordnade idrottsundervisning i en dyr slalombacke hade blivit föremål för en klagan hos en länsstyrelse. Utbildningsstyrelsen såg sig föranledd att utfärda en anvisning, som också biträdande JO hänvisar till. Det är all orsak att i det här fallet notera BJO:s formulering att avgiftsfri grundläggande utbildning inte bara är en princip utan en subjektiv rättighet för eleven. Inga obligatoriska avgifter får uppbäras inom den grundläggande utbildningen. Frivilliga insamlingar inför utfärder och lägerskolor är däremot tillåtna.
Till slut uppmärksammar biträdande JO också rätten till läroplansenlig utbildning. Denna rätt gäller alla elever; också de som har särskilda problem och svårigheter. Den gäller också all form av undervisning. En elev kan inte utestängas från en läroplansenlig aktivitet bara för att skolan inte kan erbjuda de stöd- och elevvårdstjänster eleven behöver och har rätt till.
Biträdande JO:s avgörande gäller flera aspekter av elevers rättigheter och avgörandet är därför viktigt också i den praktiska skolverksamheten.
