Vad är tillräcklig information?
Problemet. I den offentliga förvaltningen i Finland betonas allt mer betydelsen av offentlighet, öppenhet och information. Medborgarna ska i så hög utsträckning som möjligt beredas möjlighet att påverka beslutsfattandet, speciellt i ärenden som direkt berör dem själva. Myndigheterna ska vara öppna i sin informationsverksamhet och se till att informationen ges i tillräckligt god tid.
Det finns allmänna bestämmelser om informationsskyldighet och medborgarnas rätt till inflytande i grundlagen, förvaltningslagen, kommunallagen och lagen om offentlighet i myndigheternas verksamhet. Därtill finns det till exempel i miljölagstiftningen och i markanvändnings- och bygglagen specifika bestämmelser som förpliktar myndigheterna att informera. Rättspraxis om informationsskyldigheten är inte speciellt omfattande, men särskilt i ärenden gällande markanvändning och planering lyfts de här frågorna regelbundet upp i besvärsprocesser. Bestämmelserna om informationsskyldighet är i allmänhet formulerade på ett sätt som ger myndigheterna en relativt stor prövningsrätt gällande formerna för information. Lagparagraferna anger nog att information och påverkningsmöjligheter ska tryggas, men säger inte hur det ska ske. Därför måste var och en myndighet själv se till att informationen ges i former som garanterar syftemålen med informationsverksamheten. Det är dock inte alltid lätt att avgöra när informationen varit tillräcklig. Följande avgörande från riksdagens justitieombudsman ger vissa riktlinjer för vad som är tillräcklig information.
Fallet. Riksdagens Justitieombudsman 23.3.2012 DNr 3577/4/10
Grundtrygghetsnämnden i Jyväskylä hade i maj 2010 godkänt en plan för utveckling av åldrings- och handikappvården i staden. I planen ingick bland annat en grundläggande reparation av en enhet för kronikervård och indragning av sjukhuset Vuoristosairaala.
I september 2010 visade det sig emellertid att den grundläggande reparationen skulle bli uppskjuten, vilket innebar en försnabbad tidtabell för indragning av sjukhuset. Ledningsgruppen för stadens åldrings- och handikappservice föreslog 5.10.2010 att staden avstår från Vuoristosairaala. Ett diskussions- och informationsmöte ordnades den 7.10.2010 för personalen och 12.10.2010 för de anhöriga. Den 14.10.2010 beslutade grundtrygghetsnämnden säga upp hyresavtalet för Vuoristosairaala från och med 15.10.2010. Uppsägningstiden var två månader.
En anhörig till en av patienterna i sjukhuset anförde en klagan hos JO över stadens förfarande. Den klagande påpekade att 60 åldersstigna patienter som led av minnesjukdom vårdades vid sjukhuset. En del av de anhöriga bor långt från Jyväskylä.
Klaganden hade den 7.10.2010 via massmedierna fått höra att sjukhuset kommer att dras in. Hon fick ett brev från staden 8.10.2010. En del av de anhöriga fick brev först 11.10.2010. I breven kallades de anhöriga till informationsmötet 12.10.2010. Klaganden kritiserade den här strama tidtabellen. Hon konstaterade att det trots allt var fråga om att byta ”hem” för patienterna och att rubba en miljö som varit trygg för dem. Jyväskylä stad konstaterade i sin utredning till JO att informationen om indragningen av Vuoristosairaala har varit öppen och ärlig. Staden hade redan tidigare planerat att avstå från sjukhusets utrymmen, som var i dåligt skick, men det slutliga beslutet var man tvungen att fatta med kort varsel. För var och en invånare i sjukhuset görs en individuell plan som beaktar såväl de anhörigas som patientens egna önskemål. Sjukhusets invånare får finare bostäder och personalen bättre utrymmen i februari 2011.
JO konstaterade i sitt avgörande att det inom social- och hälsovården inte ännu finns lagstiftning som speciellt gäller åldringsvården. Den service som är speciellt viktig för den äldre befolkningen ska kommunen ordna inom ramarna för de medel som reserverats för ändamålet. Sådan service omfattar bland annat stöd för närståendevård, service som ges i hemmen samt anstalts- och boendeservice. Kommunen har stor prövningsrätt vid ordnande av servicen. Denna prövningsrätt begränsas dock av bestämmelserna i grundlagen, såsom skyldigheten att tillförsäkra tillräckliga social- och hälsovårdstjänster (19 § 3 mom.), förbudet att utsätta någon för behandling som kränker människovärdet (7 § 2 mom.) och skyldigheten att respektera vars och ens privatliv (10 §).
JO hänvisade också till 23 artikeln i den reviderade europeiska sociala stadgan som bland annat förutsätter att äldre som bor på institutioner ska tillförsäkras lämpligt stöd med hänsyn till deras privatliv, samt delaktighet i beslut som rör levnadsförhållandena på institutionen. De äldre ska också tillförsäkras sådan hälsovård och sådana tjänster som deras tillstånd kräver. Enligt 4 § i lagen om klientens ställning och rättigheter inom socialvården har en klient rätt till socialvård av god kvalitet och gott bemötande utan diskriminering från den som lämnar socialvård. Klienten skall bemötas så att hans eller hennes människovärde inte kränks och så att hans eller hennes övertygelse och integritet respekteras. När socialvård lämnas skall klientens önskemål, åsikt, fördel och individuella behov samt modersmål och kulturella bakgrund beaktas. Motsvarande bestämmelse finns i 3 § i lagen om patientens ställning och rättigheter. Därefter gick JO över till att referera den lagstiftning som gäller information och hörande. Enligt 14 § 4 mom. i grundlagen ska det allmänna främja den enskildes möjligheter att delta i samhällelig verksamhet och att påverka beslut som gäller honom eller henne själv. Enligt 20 § 2 mom. ska det allmänna verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och att var och en har möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön. I 29 § i kommunallagen anges att kommunen ska informera invånarna om ärenden som är anhängiga i kommunen, planer som gäller sådana, behandlingen av dessa ärenden samt om hur de avgjorts och deras effekter. Invånarna ska också ges information om det sätt på vilket frågor och åsikter om ärendena kan framföras till beredarna och beslutsfattarna. I 41 § i förvaltningslagen finns en bestämmelse om möjlighet till inflytande. Om avgörandet i ett ärende kan ha en betydande inverkan på andras än parternas livsmiljö, arbete eller övriga förhållanden, ska myndigheten ge dessa personer möjlighet att få uppgifter om utgångspunkterna och målen för behandlingen av ärendet samt att uttala sin åsikt om ärendet. Information om att ärendet är anhängigt och om möjligheten till inflytande ska ges på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till ärendets betydelse och omfattning. Information om att ärendet är anhängigt behöver dock inte ges, om det äventyrar syftet med avgörandet, medför annan betydande olägenhet eller är uppenbart onödigt.
Därefter övergick JO till sin bedömning av ärendet. JO konstaterade att ett av de centrala målen med reformen av de grundläggande rättigheterna år 1995 var att skapa förutsättningar för människorna att bättre än tidigare påverka ärenden som gäller dem själva. I 14 § i grundlagen ingår en förpliktelse för det allmänna att främja möjligheterna för enskilda personer att delta i samhällelig verksamhet och att påverka beslutsfattande som gäller dem själva. I 20 § 2 mom. som gäller ansvar för miljön anges att det allmänna ska verka för att alla tillförsäkras en sund miljö och en möjlighet att påverka beslut i frågor som gäller den egna livsmiljön.
I motiveringarna till förvaltningslagen konstateras att befrämjandet av deltagande- och påverkningsmöjligheterna kan anses vara en väsentlig del av grundlagens förpliktelse att i lag trygga en god förvaltning. Bestämmelsen i 41 § i förvaltningslagen uppfyller för sin del denna förpliktelse. Också 29 § i kommunallagen uppfyller samma principer.
Biträdande JO Maija Sakslin behandlade i ett avgörande från 27.5.2010 betydelsen av de här bestämmelserna då det gäller beslut om långvårdsplatser inom äldreomsorgen. Avgörandet gällde Åbo stads förfarande då Luolavuori ålderdomshem stängdes och åldringarna flyttades till ett annat boende. Nedläggningsbeslutet berörde närmare 160 åldringar som var i mycket dåligt skick. De flyttades till andra boenden på olika håll i staden. Staden försummade att i ett tillräckligt tidigt skede informera åldringarna och deras anhöriga om saken. De informerades först efter basservicenämndens beslut. Enligt BJO Sakslins åsikt kränkte förfarandet åldringens människovärde om inte denne eller en anhörig kan påverka beslutsfattandet. Kommunen handlade lagstridigt också i det avseendet att alla åldringar inte fick skriftliga, överklagbara beslut om det nya boendet och de nya klientavgifterna.
JO konstaterade att han är av samma åsikt som BJO Sakslin i fråga om betydelsen av information och hörande. Förändringar som gäller vården har en stor betydelse för invånarna och deras anhöriga och dessa bör ha en reell, inte bara en formell, möjlighet att påverka beslutsfattandet.
JO konstaterade att det i grundtrygghetsnämndens protokoll från 19.5.2010/77 angavs att långvårdsavdelningarna i Vuoristosairaala kommer att fortsätta sin verksamhet tills vidare. Enligt protokollet, som lagts ut på stadens webbplats, kommer man att utreda möjligheterna till nya utrymmen för invånarna. I protokollet anges också att det är möjligt att servicestrukturen ändras från anstaltsvård till effektiverat serviceboende senast år 2015.
Då det i oktober 2010 blev aktuellt att i snabb ordning dra in sjukhuset och omorganisera vården för invånarna borde man ha informerat patienterna, de anhöriga och personalen i tillräckligt god tid, så att det skulle ha funnits reella möjligheter att påverka beslutet. Att ordna ett informationsmöte två dagar före nämndens möte 14.10.2010 uppfyller inte detta krav. JO ansåg därför att staden hade förfarit felaktigt. JO skred inte till andra åtgärder än att delge denna sin uppfattning till staden.
Kommentar
I det här fallet var den allmänna lagstiftningen om information och möjligheter till deltagande av central betydelse för avgörandet, inte social- eller patientlagstiftningen. JO har valt att speciellt hänvisa till grundlagen samt till 29 § i kommunallagen och 41 § i förvaltningslagen. I 27 § i kommunallagen finns därtill en allmän förpliktelse enligt vilken fullmäktige ska se till att kommunens invånare och de som utnyttjar kommunens tjänster har förutsättningar att delta i och påverka kommunens verksamhet. Den centrala utgångspunkten i det här fallet är dock grundlagen, speciellt 14 och 20 §. Det allmänna, bland annat kommunerna, ska främja deltagandet i samhälleligt beslutsfattande och möjligheterna att påverka beslut, särskilt då det är fråga om enskilda personers livsmiljö.
De bestämmelser som gäller information och möjligheter till deltagande anger inte konkreta kriterier för hur informationen ska ges eller hur och när möjligheter till deltagande och påverkan ska ordnas. Det finns inga bestämmelser som skulle säga att informationen måste ges senast en viss tid före ett beslut, inte heller förutsätter lagen att det är just diskussions- och informationsmöten som är formen för information och deltagande.
Det som ändå klart framkommer i JO:s avgörande är att information och hörande måste ordnas på ett sätt som reellt tryggar möjligheter till påverkan. Det kan inte gå till som i det nu aktuella fallet att man först har viss information på kommunens webbplats och sedan i snabb tidtabell ändrar allt och ger information om de här förändringarna med några dagars varsel. Varken patienterna – som därtill led av minnessjukdom – eller de anhöriga kunde förväntas reagera med så kort tidtabell.
När en kommun ska fatta beslut som på ett konkret sätt påverkar invånare och andra som utnyttjar de kommunala tjänsterna måste alltså kommunen se till att man inte endast ordnar ett formellt hörande, utan att man genom information och hörande tryggar reella, till var och en situation anpassade möjligheter att genuint påverka besluten. Endast på det sättet har kommunen uppfyllt de krav som grundlagen och annan lagstiftning ställer.
