Analys: Unionens framtid - tvångsjacka för lokalstyre

Den ständigt återkommande frågan i Bryssel låter alltför bekant: Ska kommunerna och medlemsstaterna kläs i en strumpbyxa som bara har en storlek? Avgörandet handlar om regeringsförhandlarnas förmåga att vara konstruktivt kritiska. Det låter enkelt, men förefaller så oändligt svårt.

Till honnörsorden i min ungdom hörde uttryck som kommunernas och universitetens självstyrelse. De var på många sätt utgångspunkten för ett fungerande medborgarsamhälle och för en oberoende forskning. Förvaltningens ekonomiska rationalisering har under de följande decennierna skapat en annorlunda kultur. Det har eventuellt varit ekonomiskt nödvändigt, men i all ekonomiskt driven reformiver har de statliga och överstatliga förvaltarna nästan utan undantag skjutit åt sidan kritiska kommentarer om självstyrelsens fördelar och risken med ett uttunnat medborgarsamhälle.

Eller för att beskriva det i mera litterära ord:

Redan kistan färdig är
och man hyvlar på dess lock

Till den här utvecklingen bidrar också Europeiska unionen. Den utvecklingen hänger sedan i sin tur ihop både med unionens sätt att fungera under dagens omständigheter och strävan efter en – i verklig mening – gemensam marknad med gemensamma och fungerande regler.

Den uppmärksamma läsaren lägger redan här märke till att det i det föregående styckets ordalydelse fanns antydningar om brister som gäller både unionens sätt att fungera och de enskilda reglernas innebörd.

En allt tätare union

Mellanrubriken om den allt tätare unionen innehåller många – sist och slutligen – juridiska tvetydigheter. Vad består unionens täthet av? I verkligheten är EU en triangel av direkta och indirekta beslutsfattare. Dessutom finns det på sidan en fjärde lagstiftande instans: Europeiska unionens domstol. Den delen av puzzlet skjuter vi i den här artikeln åt sidan.

Triangeln av Europeiska rådet, Europaparlamentet och Europeiska kommissionen kan ritas på olika sätt beroende på vem man ser överst i diagrammet? Och här kommer vi in på besvärliga frågor.

I princip ser det ut så här: Europeiska rådet (dvs medlemsstaternas huvudmän och -kvinnor) ger i sina rådskonklusioner anvisningar om hur kommissionen ska utnyttja sin förslagsrätt.

Kommissionen är därmed det enda organet som har en direkt och omfattande förslagsrätt. Det tvingar kommissionen att i ett förslag inledningsvis avgränsa förslaget utgående från subsidiaritetsprincipen och proportionalitetsprincipen.

Och just här kommer de första stora problemen. Subsidiaritetsprincipen gäller egentligen frågan om vem som sköter det bättre och närmare befolkningen. I princip kunde alltså subsidiariteten innebära att kommissionen ställde sig den besvärliga frågan: gör vi det här bättre än det lilla samhället?

Det envist maktfullkomliga svaret 

På den här frågan svarar kommissionen alltid att de gör det bättre. I svaret på den besvärliga frågan finns det inte ens tillstymmelsen till problematisering. Utmaningen blir desto större av att det inte heller finns någon jurisprudens som här stödde det lilla samhället – eller ens riktigt medlemsstaten. Det leder med förskräckande dominans till att en storlek på strumpbyxan duger för alla.

Juridiskt sätt kunde proportionalitetsprincipen vara ett bättre skydd. Principen förutsätter nämligen att de föreslagna åtgärderna ska vara proportionerliga i förhållande till det problem, kommissionen i sitt förslag avser att avhjälpa. Också på den här punkten finns det idag en besvärlig tendens att hoppa över en juridiskt hållbar prövning av proportionaliteten i förslagen. Därmed kommer vi in på de verkliga problemen i EU. Den delen av en kritisk diskussion förutsätter några klargöranden.

Den gränslösa välvilligheten

I alla medlemsländer som efter de ursprungliga sex medlemsstaterna har anslutit sig till EU var diskussionen för och emot ett medlemskap alltid häftig och omstridd. Det ledde också till en politisk och ideologisk uppdelning enligt modellen är du för eller emot EU? Den frågan öppnade i sin tur ett nytt politiskt utrymme för partier och ideologiska organisationer, som byggde sin organisationsidentitet på att i allt tänkbart och lite otänkbart motsätta sig EU. Det blev alltså en svartvit uppdelning, som i sin tur styrde många EU-anhängare in på kritiklöshetens krångliga stickspår. Stickspåret ledde till något av en idiotdiskussion där man på samma sätt försvarade EU under alla tänkbara och en del otänkbara omständigheter. 

Den här svartvita uppdelningen har gjort en del besvärliga tendenser ännu starkare.

Den maktfullkomliga kommissionen

I princip är alltså rådets konklusioner utgångspunkten för kommissionens förslagsrätt, men konklusionerna är för det mesta mycket allmänt formulerade och öppnar därmed upp ett stort och synnerligen maktfullt område för kommissionens tolkningar och ideologiska målsättningar.

Det enkla sättet att stoppa den här olyckliga utvecklingen kunde bestå av klarare och mera begränsande konklusioner. Det är naturligtvis inte problemfritt eftersom just oklarheterna är en av utgångspunkterna för det sätt på vilket rådet söker kompromisser mellan medlemsstater. Vi känner mer än väl till hur enskilda medlemsstater försöker idka utpressning genom att av taktiska orsaker motsätta sig ett förslag. Under de senaste åren har det ofta gällt Ungern eller Polen.

Att göra rådets konklusioner klarare är alltså behäftat med en del nya utmaningar, men vi skjuter nu också dem åt sidan eftersom det finns två större och mera besvärliga frågor att reda ut. 

Ett självbelåtet parlament

Till demokratins spelregler hör i allmänhet en strävan att utvidga parlamentens rättigheter, att parlamentarisera en del av beslut, som tidigare har varit exekutivens, regeringens eller myndigheternas, domän. Den diskussionen har också förts i och kring Europaparlamentet. I dag är parlamentet i princip en jämlik lagstiftare tillsammans med rådet. Men viljan finns att gå ännu längre. Jag har ett antal gånger, med en viss självironi, ställt frågan så här: Tror ni att det finns någon politiker som inte tror att världen blev bättre ifall hen fick mera att besluta om? I politikens och politikerns system finns det en överdriven och okritisk tendens till att alltid svara ja på frågan och det blir fel i förhållande till Europaparlamentet.

EP:s lagstiftande makt är en kompromiss om den demokratiska maktfördelning mellan unionen och de nationella parlamenten och de nationella regeringarna. Europaparlamentets makt kan därför enbart ske på bekostnad av maktförluster för någon annan institution. Och det finns exempel på hur det sedan går. 

Tror ni att det finns någon politiker som inte tror att världen blev bättre ifall hen fick mera att besluta om? I politikens och politikerns system finns det en överdriven och okritisk tendens till att alltid svara ja på frågan och det blir fel i förhållande till Europaparlamentet.

Spitzenkandidaten och Schadenfreude 

I försöken att utvidga parlamentets rättigheter och makt infördes systemet med spetskandidater. Den välmenande avsikten var att den vägen öka medborgarnas intresse att delta i Europavalen. Slutresultatet var i vilket fall som helst att medlemsländernas inflytande på kommissionens sammansättning minskade avsevärt. Genom spitzenkandidaterna tillsattes i princip kommissionens tre viktigaste poster. I praktiken blev det förra gången bara två av tre, kanske mest på grund av att Frankrikes president Emmanuel Macron gärna föredrog en svagare ordförande än den person det europeiska moderata högerpartiet EPP hade röstat fram. 

Man kunde ifrågasätta spitzenkandidat-systemet på olika grunder. Slutresultatet blev den här gången att ett gammalt och allvarligt tillkortakommande inom kommissionen ytterligare förvärrades.

Kommissionens silo-struktur 

Redan i den europeiska gemenskapens begynnelse skapades kommissionen utgående från ett franskt förvaltningssystem. Det innebar att generaldirektoraten – ofta förkortat till DG – blev organisationens grundläggande byggstenar. DG:na är lätt auktoritära chefsorganisationer och de slår vakt om sina positioner i organisationskonflikternas klassiska betongsiloförsvar.

I den silokonstruktion som uppstod efter det senaste europeiska valet togs den socialistiska gruppen plats i kommissionen av den holländska politikern Frans Timmermans. Han är född i Maastrich 1961 och växte upp en i diplomatfamilj, men familjerötterna går tillbaka till holländska gruvarbetare i Maastricht-regionen. Timmermans tycker om att understryka den här delen av traditionen.

Timmermans har gjort en lång karriär både som tjänsteman, diplomat och politiker. Under det europeiska konventet 2002-2003 representerade han Nederländernas parlament och försökte då driva en förstärkning av medlemsländernas position i EU:s makttriangel. Senare drev han under förhandlingarna om Lissabonfördraget tillsammans med premiärminister Peter Balkenende igenom förändringar, som förutsatte att medlemsstaternas förhandlingssituation skulle förbättras. Han är alltså en kraftfull politiker med många goda sidor. I det omfattande arbetet kring Den gröna given har Timmermans varit den starka pådrivaren. Samtidigt har han som kommissionens Första verkställande viceordförande utvecklat sin del av kommissionen i en mycket ideologisk riktning. Det har i sin tur lett till en hel del brådskande, illa förberedda och illa underbyggda lagförslag, som sedan drivs igenom med hjälp av parlamentets vänster-center majoritet. Det har sedan skapat en politisk linje som i tilltagande utsträckning kritiseras av industrin. Kritikens grundstycke är att de ständigt pådrivande förändringarna förhindrar en mera långsiktig industripolitik. Samtidigt blir det också svårare att målmedvetet slå vakt om innovationsförmågan.

Den av ideologiska orsaker och genom spitzenkandidatförfarandet förstärkta silostrukturen i kommissionen har skapat en obalans inom EU:s känsliga makttriangel. Den leder till ensidiga och slarvigt genomförda konsekvensbedömningar, som enligt regelverket alltid ska föregå ett lagförslag. Det hotar stabiliteten i hela konstruktionen genom att rådet står lite handfallet samtidigt som parlamentet självbelåtet puffar vidare utan att riktigt förstå innebörden i de nästan dagliga maximalistiska besluten.

Det är alltså dags att vakna upp, men samtidigt finns det ingen orsak att vara helt yrvaken när regeringsförhandlingarna börjar. Förhandlingsresultatet ska resultera i en aktiv europapolitik och i en kommunalpolitik där kommunerna inte tvingas till åtgärder, som kanske har betydelse i ett Genomsnittseuropa men som saknar verklig betydelse här hemma.